CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)

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Nome: CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)
Nome Completo: CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)

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CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (CDI)

 

O Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) originou-se da reforma administrativa e institucional implementada por Roberto Campos e Otávio Gouveia de Bulhões, respectivamente ministros Extraordinário do Planejamento e da Fazenda do governo do marechal Humberto de Alencar Castelo Branco. Esta reforma caracterizou-se fundamentalmente pela reestruturação de agências burocráticas do Estado e pela criação de novas unidades voltadas para a formulação e implementação da política econômica e regulação da economia. O CDI foi criado nos primeiros momentos do governo militar recém-inaugurado, com o nome de Comissão para o Desenvolvimento Industrial, subordinada ao Ministério da Indústria e do Comércio, através do Decreto nº 53.898, de 29 de abril de 1964.

 

Criação

A Comissão para o Desenvolvimento Industrial foi concebida como novo e forte instrumento de promoção e regulação das atividades industriais. Um colegiado interministerial que centralizaria as principais decisões relativas ao desenvolvimento industrial do país coordenaria e harmonizaria as ações dos grupos executivos criados em diferentes momentos desde o início do governo de Juscelino Kubitschek. A comissão deveria constituir-se em uma instância hierárquica superior na cadeia burocrática de decisões sobre política industrial, agregando os grupos executivos, setorialmente especializados, em uma mesma jurisdição administrativa. Idealmente, deveria formular uma política abrangente de investimento industrial, com uma clara hierarquia de prioridades, a ser, então, implementada setorialmente pelos grupos. A maior compatibilização e articulação entre os diferentes objetivos setoriais expressos pelos grupos executivos resultaria da centralização do processo decisório e da descentralização da implementação das políticas.

Os resultados práticos desta concepção foram, porém, bastante diferentes. A criação da comissão levou ao enfraquecimento gradual dos grupos executivos, sem que ela própria fosse fortalecida em contrapartida. De fato, desde o início, transformou-se em correia de transmissão para decisões tomadas por outras agências, mais poderosas, de formulação da política econômica, no âmbito ora do Ministério do Planejamento, ora do Ministério da Fazenda. Além do mais, mudanças sucessivas no formato organizacional originalmente adotado — e que levaram à transformação da comissão no Conselho de Desenvolvimento Industrial — alteraram significativamente duas principais características dos grupos executivos: de um lado, a informalidade e mínima burocratização que garantiam razoável agilidade na articulação das demandas setoriais, e, de outro, a representação ativa e direta dos interesses empresariais em todas as instâncias decisórias.

O objetivo de longo prazo por trás da criação do CDI foi a maior homogeneidade da política industrial, a centralização da sua formulação e a descentralização de sua implementação em nível de setores econômicos. Entretanto, desde a sua criação, o CDI foi utilizado como instrumento de emergência, servindo a interesses estranhos à política industrial propriamente dita. Diante da prioridade básica de combate à inflação, interessava aos círculos mais diretamente responsáveis por esta política um incremento acentuado do poder de controle sobre as agências mais autônomas do Estado, de modo a conter suas pressões, consideradas, naquele ponto, altamente inflacionárias. Assim, eles procuraram utilizar-se de todos os mecanismos disponíveis para evitar “ações isoladas” da parte de unidades independentes de governo. O controle dos grupos executivos era parte desta estratégia e coube ao CDI implementá-lo. O fortalecimento de controles burocráticos era visto como medida de emergência e, portanto, temporária, mas terminou deixando marcas permanentes na estrutura e no funcionamento do CDI, sobretudo no que diz respeito à sua burocratização.

 

Evolução

Entre 1964 e 1976, vários decretos e regulamentações internas determinaram inúmeras alterações na estrutura e nos procedimentos do CDI. Estas mudanças deram-se, principalmente, ao longo de três dimensões: alterações na estrutura formal de representação colegiada ou na própria composição do colegiado; mudanças na estrutura decisória, por exemplo, no número, posição hierárquica ou nível das instâncias decisórias; mudança na estrutura de recursos, por exemplo, tipo, quantidade e abrangência dos incentivos à formação de capital. A partir de 1976, com o agravamento da crise econômica e o desequilíbrio no balanço de pagamentos, iniciou-se um movimento de redução dos incentivos até a sua prática eliminação, ainda no governo Ernesto Geisel, na gestão do ministro Mário Henrique Simonsen na pasta da Fazenda. Com esta última alteração, a importância e a natureza das ações do CDI modificaram-se completamente.

Estas mudanças mais específicas de estrutura ou forma foram acompanhadas por uma transformação mais geral e qualitativa nos objetivos e no escopo da ação do CDI. As atribuições legais da Comissão para o Desenvolvimento Industrial foram definidas de forma excessivamente vaga e geral em seu decreto de criação. Três linhas básicas deveriam orientar sua ação: prioridade para os projetos de empresas privadas, fortalecimento da empresa privada nacional, e um moderado papel regulatório, visando a promoção de exportações, substituição de importações de bens de capital, manutenção da produção industrial em níveis apropriados de produtividade, custos e competitividade e a absorção de progresso técnico. Na sua essência, contudo, as políticas da comissão visavam, fundamentalmente, reduzir os custos de investimento de capital das empresas.

Embora encarregada, juntamente com o Ministério da Indústria e do Comércio, de formular e implementar políticas para a indústria de acordo com estas linhas gerais, a comissão sofria uma restrição de caráter genérico e amplo: sua ação deveria estar de acordo com a política econômica geral do governo em cuja formulação tinha não mais que modesto papel coadjuvante. Embora lógica, diante da crescente centralização decisória, esta restrição transformava-se no sinal manifesto do papel periférico que a comissão teria na formulação da política econômica.

As atribuições específicas da comissão não eram menos vagas que as orientações de política: formular e implementar a aplicação de estímulos governamentais a investimentos industriais, de acordo com as políticas fiscal e de desenvolvimento do governo. Os grupos executivos tinham como principal atribuição a promoção e orientação da expansão e integração das indústrias em seus respectivos setores.

No que diz respeito à estrutura colegiada da comissão, e posteriormente do conselho, vale notar duas coisas: primeiro, que ela sofreu permanentemente alterações ao longo do tempo, tendo como tendência básica o aumento do número de representantes de agências governamentais e a redução, até a eliminação, da representação do setor privado. A principal diferença entre a estrutura de representação dos grupos executivos e da Comissão de Desenvolvimento Industrial referia-se, precisamente, à participação empresarial. A representação nos grupos executivos era fixada no decreto de criação de cada um deles, tornando-se, portanto, um direito legalmente expresso. O decreto de criação da comissão deixava a representação para regulamentação posterior, nos estatutos da própria comissão. Estes estabeleceram que a indústria teria um representante livremente escolhido pelo ministro da Indústria e do Comércio.

Uma segunda característica importante da nova estrutura, coincidente com as características gerais do regime autoritário que se implantava, estava na completa eliminação da representação dos trabalhadores, em qualquer das instâncias de decisão. Na prática, inclusive, os sindicatos jamais foram consultados sobre qualquer medida a ser tomada pelo CDI, ainda que pudesse ter efeitos diretos sobre as chances de vida dos trabalhadores. Finalmente, uma terceira característica da nova estrutura colegiada referia-se à heterogeneidade hierárquica: o conselho era composto por ministros (do Planejamento e da Indústria e Comércio) e diretores de algumas agências estratégicas de segundo escalão, tais como a Carteira de Comércio Exterior (Cacex) do Banco do Brasil.

Em 1966, o governo introduziu novas mudanças na composição do conselho (Decreto-Lei nº 46, de 18 de novembro de 1966), ampliando-o e introduzindo novos membros: três da burocracia estatal, inclusive o chefe do Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA), e um do setor privado. A introdução de um representante dos militares correspondeu ao período de rápida institucionalização da doutrina de segurança nacional como um dos eixos de orientação de toda a ação estatal. Em 1969, foram introduzidas novas mudanças: em primeiro lugar, a heterogeneidade hierárquica foi substancialmente reduzida, com a eliminação de representantes do segundo escalão da burocracia estatal. O conselho passou a ser composto exclusivamente por ministros, no total de cinco, pelo chefe do EMFA (que tem status de ministro) e pelos representantes dos bancos estatais (que têm status quase ministerial). Os representantes do setor privado passaram a ser os presidentes da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e da Confederação Nacional do Comércio (CNC).

Em resumo, o colegiado do CDI experimentou três diferentes composições entre 1964 e 1976. Quando de sua criação, o colegiado era composto pelos ministros da Indústria e Comércio (seu presidente), do Planejamento (vice-presidente), pelos presidentes do Banco Central e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), pelo presidente do Conselho Nacional de Política Alfandegária e pelos diretores da Cacex e da Carteira de Crédito Industrial do Banco do Brasil. A partir da alteração de 1966, a composição do conselho passou a ser a seguinte: ministros da Indústria e Comércio, Planejamento e Extraordinário para a Coordenação dos Órgãos Regionais, chefe do EMFA, presidentes do Banco Central e BNDE, presidente do Conselho de Política Aduaneira (CPA), diretores da Cacex, da Carteira de Crédito Industrial e da Carteira de Câmbio do Banco do Brasil, presidentes da CNI e da CNC. Finalmente, em 1969 fixou-se sua composição final: ministros da Indústria e Comércio, Planejamento, Fazenda, Interior e Minas e Energia, chefe do EMFA, presidentes do Banco Central, BNDE e Banco do Brasil, da CNI e da CNC.

Foram muitas, também, as mudanças na organização interna do CDI. Apenas dois meses após a sua criação, um novo decreto, o de nº 53.975, de 19 de junho de 1964, modificava sua estrutura, com base na necessidade de simplificar suas operações. Os 11 grupos executivos que o compunham originariamente foram reduzidos a sete, embora seu escopo se ampliasse, passando a abranger quase todos os setores industriais. Em 1969 o mesmo decreto que alterou a composição do colegiado introduziu mudanças na estrutura do CDI. Foi criada uma comissão de coordenação, a meio caminho, na estrutura hierárquica, entre os grupos e o colegiado interministerial, com o objetivo de resolver descontinuidades no processo decisório. Esta nova instância intermediária foi concebida, também, como mecanismo de resolução de conflitos e inconsistências na operação conjunta dos grupos. Finalmente, permitiu a reintrodução de representantes de agências estratégicas, eliminados do colegiado interministerial, para diminuir o desequilíbrio hierárquico de que padecia.

Novas mudanças seriam introduzidas em 1970, através do Decreto nº 67.706, de 7 de dezembro de 1970, que extinguiu tanto os grupos executivos quanto a comissão de coordenação. No lugar daqueles, foram criados oito grupos setoriais: indústria mecânica e equipamentos; indústria de equipamentos elétricos e eletrônicos; construção naval; siderurgia e metalurgia; química, petroquímica e farmacêutica; bens intermediários metálicos; bens intermediários não-metálicos; indústria automobilística e autopeças; editorial, gráfica e alimentícia; têxtil e artefatos de couro. Com a eliminação definitiva de uma série de prerrogativas inseridas nos respectivos decretos de criação dos grupos executivos, os grupos setoriais nasciam em seu lugar com menor autonomia e escopo de decisão.

A comissão de coordenação foi substituída por um grupo de análise de projetos (GAP), que passou, de fato, a exercer todo o poder decisório. Concebido por seus criadores como um “grupo técnico de elite”, multissetorial e sem representação do setor privado, o GAP tinha como tarefa a análise e avaliação de projetos de investimento, emitindo parecer conclusivo ao colegiado interministerial. Assim, além de revisar todas as decisões dos grupos setoriais antes de estas serem encaminhadas para a decisão superior, o GAP tornou-se formulador de políticas, através da utilização de critérios de seleção de projetos.

Em 1975, o CDI entrou em profunda crise, suscitada tanto pela desaceleração da atividade econômica, que produziu imediata recentralização das decisões de política econômica, quanto pela ausência de uma estratégia mais clara e definida de investimento industrial. Promoveu-se nova reforma na sua estrutura organizacional pelo Decreto nº 77.433, de abril de 1976. Os grupos setoriais foram fortalecidos com a restituição de atribuições e poderes que haviam caracterizado os grupos executivos. O GAP foi extinto. Foi criada uma nova comissão de coordenação, composta pelos secretários-gerais dos ministérios com assento no colegiado. A representação do setor privado nos grupos setoriais foi eliminada, com a justificativa de que causava profundas distorções, criando, por meio de vários expedientes, situações indesejáveis de monopólio ou oligopólio em indústrias que poderiam ser mais competitivas.

 

Recursos e incentivos

Os recursos administrados pelo CDI são de natureza basicamente institucional, isto é, são incentivos legais, organizacionais ou fiscais que buscam reduzir o custo e os procedimentos associados a investimentos de capital. Entre 1964 e 1969, o CDI funcionou muito mais como agência de regulação e controle, por razões já apontadas. O decreto que o criou apenas estabelecia que ele deveria formular e distribuir incentivos ao desenvolvimento industrial, de acordo com a política econômica governamental. Não lhe conferia, entretanto, nem os meios, nem a autonomia necessária para criar e aplicar incentivos. Em 1966, o governo concedeu alguns incentivos a alguns setores industriais, fundamentalmente a isenção de impostos de importação e sobre produtos industrializados para a importação de bens de capital e intermediários para projetos aprovados pelos grupos executivos. Entretanto, apenas em 1969 os instrumentos de ação do CDI tornaram-se mais claramente definidos, com o Decreto nº 65.016. de 18 de agosto de 1969.

O CDI passaria a selecionar periodicamente os setores industriais aos quais seria conferida prioridade nos planos de desenvolvimento estabelecendo os incentivos e as condições para sua concessão. Passaria também a formular critérios para a avaliação de projetos pelos grupos executivos e para a concessão de incentivos e a adotar medidas orientadas ao desenvolvimento de indústrias no contexto de planos regionais, compatíveis com o plano nacional. Os grupos executivos ficaram encarregados de distribuir os incentivos aos diferentes setores industriais. O Decreto-Lei nº 767, de 18 de agosto de 1969, determinou os incentivos que deveriam ser utilizados na promoção do desenvolvimento industrial: isenção de imposto de importação para bens de capital e produtos intermediários sem similar nacional necessários à implantação de projetos industriais; apoio financeiro por parte de agências financeiras governamentais; registro de financiamento e/ou investimento externo no Banco Central; utilização de imposto de importação e tarifas aduaneiras para proteger a produção nacional. O CDI poderia ainda sugerir ao CPA alterações específicas na estrutura tarifária para ajustá-la às diretrizes setoriais.

Em 1970, o governo modificou uma vez mais sua política de incentivos, em parte devido a pesadas críticas ao Decreto-Lei nº 767, em parte porque os investimentos industriais começaram a acelerar nesse mesmo ano. Um novo decreto-lei, de nº 1.135, de 7 de dezembro, instituiu um sistema de incentivos mais abrangente a ser administrado pelo CDI: a) isenções de imposto de importação para bens de capital e bens intermediários sem similar nacional e necessários à implantação de projetos/industriais; b) isenções do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) para os mesmos produtos; c) crédito para o comprador de bens de capital produzidos no país, no valor do IPI devido; d) desvalorização acelerada, para fins de Imposto de Renda, de bens nacionalmente produzidos; e) apoio financeiro preferencial por instituições de créditos estatais, de acordo com as políticas monetária e fiscal do governo e as normas operacionais de cada agência em particular; f) registro de financiamento e/ou investimento externo no Banco Central; g) prioridade para revisão dos níveis das tarifas aduaneiras pelo CPA, com o objetivo de proteger e estimular indústrias nacionais. Além disso, os benefícios governamentais foram estendidos a praticamente todos os setores industriais.

Em resumo, a partir desta nova estrutura, o CDI poderia conceder isenções diferenciadas de impostos, com base em pareceres de seus grupos executivos (posteriormente grupos setoriais) a projetos industriais em implantação, expansão ou modernização. As isenções poderiam ser de 50%, 80% ou 100%, dependendo, muitas vezes, do índice de nacionalização dos projetos ou de sua importância estratégica.

 

Resultados

Nos seus seis primeiros anos de existência o CDI aprovou um número reduzido de projetos, em grande medida devido à profunda crise econômica que marcou o país entre o início e o final da década de 1960 e, em parte também, pela ausência de definição clara de incentivos, instrumentos e critérios de avaliação e seleção de projetos. A partir de 1969, começam a aumentar o número e o valor dos projetos aprovados. Em 1965, o CDI aprovou projetos de investimento cujo valor representava não mais que 1,01% da formação de capital fixo pelas empresas, percentual que passou a 2,52% em 1969, chegando ao máximo de 23% em 1973 quando, com a desaceleração que prenunciava nova crise, começou a cair, passando para 21,53% em 1974 e 9,08% em 1975.

O seu desempenho foi marcado por contradições, tensões e contrações na política industrial e, sobretudo, na prática de seleção e aprovação de projetos. Parte dos objetivos explícitos da política industrial jamais foi implementada pelo CDI e, mais que isto, foi recorrentemente contrariada. Nem todo o ônus por esta divergência entre plano e prática cabe, entretanto, à ação do CDI. Foi também responsável por estes resultados a própria concepção político-organizacional que lhe deu origem, reduzindo sua autonomia e prevendo incentivos cuja eficácia dependia, em larga medida, da decisão de outras agências governamentais, como o Ministério da Fazenda, CPA, a Cacex, o BNDE e assim por diante.

Com a diminuição e prática extinção do tipo de incentivos administrados pelo CDI no final do governo Ernesto Geisel, pelo ministro Mário Henrique Simonsen, assistiu-se ao quase completo esvaziamento do CDI e à transformação de suas funções, que se tornaram cada vez mais de natureza puramente acessória.

Sérgio Henrique Abranches

colaboração especial

 

 

FONTES: ABRANCHES, S. Divided; BACHA, E. Análise; MARTINS, L. Expansão; SUZIGAN, W. Crescimento; SUZIGAN, W. Financiamento.

 

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