Parcerias Público-Privadas (PPP)

As Parcerias Público-Privadas (PPP) constituem um modelo de financiamento e/ou de concessão no qual o investidor privado divide com o poder público os riscos de um investimento. No Brasil, identifica-se a adoção de parcerias entre o setor público e o setor privado sobretudo através dos regimes de concessão de serviços públicos. Entretanto, a regulamentação das parcerias público-privadas só veio a acontecer mais recentemente, através da Lei nº. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, sancionada pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva, e que ficou conhecida como “Lei das PPPs”.

 A definição das PPP confunde-se ora com concessão, ora com project finance, sendo ainda usada para designar toda atividade que envolva parceiros públicos e privados. Por essa razão, denominou-se, genericamente, Parcerias Público-Privadas (PPP) a um tipo de operação de financiamento que busca novas formas de fomentar investimentos, mormente em infra-estrutura, sem comprometer os recursos públicos.

Em geral, as PPPs surgiram no âmbito das reformas do Estado ocorridas nas duas últimas décadas do século XX, que restringiram a presença do Estado, fosse por falta de recursos fosse por necessidade de composição de superávit fiscal. Os setores em que as PPPs proliferaram foram, em geral, os de saúde, transportes, educação e de habitação, embora existam PPPs voltadas para projetos de abrigos públicos, aeroportos, infra-estruturas turísticas e energéticas.

Esse novo padrão de financiamento disseminou-se no Reino Unido, no final do século passado, quando a necessidade de novos investimentos esbarrou nos limites fiscais de um projeto de Estado liberal. Sem que houvesse possibilidade de oferecer garantias reais exigidas pela legislação bancária e sem o aval do Tesouro Nacional, os novos agentes econômicos que passaram a atuar no setor de infra-estrutura buscaram um novo modelo de financiamento calcado exclusivamente no fluxo de caixa do projeto, conhecido como project finance.

As PPPs, no seu conceito restrito, expandiram-se com sucesso nos países de herança anglo-saxônica, constituindo um estágio intermediário entre a concessão de serviços públicos e a privatização. A Irlanda representou um caso paradigmático. Como havia necessidade, nesse país, da realização de pesados investimentos em infra-estrutura, o National Development Plan (NDP) de 2000-2006 identificou as PPPs como um componente necessário para promover o crescimento da economia, objetivo alcançado até a crise de 2008. O uso da PPP na Irlanda envolveu, entre outros aspectos, o compartilhamento de risco com o setor privado, a redução do prazo para a implantação dos empreendimentos, o estímulo à introdução de inovações, modernizações e melhorias por parte do setor privado, a possibilidade de realização de um maior número de projetos, a liberação de recursos públicos para outros projetos prioritários sem condições de retorno financeiro e sem capacidade de serem realizados por meio da PPP, e a qualidade da operação e da manutenção dos serviços concedidos por longo prazo.

Além do Reino Unido e da Irlanda, Portugal, Hungria, Eslovênia, República Tcheca e França são exemplos de países europeus que utilizaram modelos de PPPs para investimentos em infra-estrutura. Na América Latina, o Chile, a Argentina, o Peru, o México e o Brasil utilizaram PPPs também em virtude da necessidade de contenção dos gastos públicos, particularmente depois de que os acordos firmados com o Fundo Monetário Internacional (FMI), além de leis domésticas de responsabilidade fiscal, terem restringido a capacidade de investimento dos Estados, em todas as suas instâncias.

As definições e características das Parcerias Público-Privadas apresentam significativas diferenças de acordo com os países onde são aplicadas. Essa diversidade é oriunda das especificidades culturais e da legislação, não havendo, pois, um único padrão para a aplicação das PPPs. Em alguns países, esse novo padrão sequer foi estimulado, como é caso dos escandinavos, onde por vezes se considerou que os investimentos em infra-estrutura deveriam ser realizados pelo setor público, suportados por tributação com prioridades definidas pelas comunidades afetadas. Em outros lugares, seu uso é mais local que nacional.

No Brasil, tal como em outros países, a definição de PPP abrange o que já está regulado como concessão e o que está associado a processo de licitação privatizado através de consultorias. PPP é ainda um conceito em formação no Brasil e aqui, diferentemente de outros países, prevalece a decisão colegiada e a aprovação via Legislativo, ao invés de emanar do Executivo. Assim, comparações internacionais devem ser vistas com cautela em função de cada país, de sua legislação e de sua cultura. Quaisquer que sejam as perspectivas, as PPPs não serão o principal meio de financiamento dos investimentos em infra-estrutura, por sua complexidade de licitação e pelos seus custos.

As PPPs são uma alternativa possível para a realização de empreendimentos de infra-estrutura social ou estrategicamente prioritários, com retorno financeiro desconhecido ou de baixa expectativa, em um contexto de restrição à realização de gastos públicos. O interesse recente, no Brasil, pela utilização de arranjos de PPP, em seu sentido mais estrito, foi despertado pelos limites do gasto público e pelo sucesso da experiência internacional. No plano doméstico, alguns casos bem-sucedidos, com pequena monta de recursos, permitiram que se vislumbrassem possibilidades de aplicação em grandes obras de infra-estrutura, como estradas e geração de energia, bem como em projetos de desenvolvimento urbano no sistema viário, no saneamento, na instalação de equipamentos públicos e na habitação. As PPPs envolvem, por um lado, a utilização de recursos privados para que o Estado atinja seus objetivos e, por outro, permite que o setor privado realize negócios em atividades cuja natureza sempre foi mais afeita, exclusivamente, ao setor público. O mecanismo catalisador da parceria é a garantia prestada pelo setor público ao setor privado sobre suas possibilidades de retorno.

O Brasil já teve, em épocas antigas e recentes, práticas que poderiam ser definidas como PPP, em uma concepção abrangente. Operações como, por exemplo, a da usina hidrelétrica de Itaipu, envolvendo parceria internacional, e, posteriormente, a da hidrelétrica de Machadinho, em que os demandantes de energia receberam o arrendamento da usina no lugar de um contrato de garantia firme de compra da energia (power purchase agreement), poderiam ser vistas como PPPs. Atualmente, no âmbito federal, os ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, dos Transportes, das Cidades e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior vêm se interessando pelas PPPs e suas possibilidades de aplicação. Localmente, novas propostas e projetos de alteração legislativa afetaram a maneira como os investimentos em infra-estrutura são realizados. A possibilidade de atração de capitais privados em um cenário de escassez de recursos públicos viabiliza a realização de investimentos e permite a redução de gargalos da infra-estrutura econômica. Interfere também na própria estruturação do financiamento que será demandado ao mercado de capitais e a investidores institucionais.

A legislação brasileira voltada para dar anteparo e regular as diversas iniciativas de parceria entre o setor público e o setor privado buscou acompanhar a necessidade da realização dos investimentos ao longo dos anos e os projetos mais ou menos liberais que se alternaram no decorrer de vários governos. Foi nesse contexto que surgiu o Programa Nacional de Desestatização (PND), instituído pela Lei nº. 8.031, de 12 de abril de 1990, durante o governo Collor de Mello, cujo conceito pode ser entendido como abrangendo iniciativas desde a venda de ativos – chamada de privatização – até a instrumentalização de operações nas quais o Estado se afastaria de atividades até então exclusivamente por ele realizadas, passando sua operação à iniciativa privada. Essa experiência foi valiosa para a escolha de modelos de PPPs, pois exigiu o respeito a processos licitatórios e a diluição de responsabilidades por órgãos colegiados, permitindo o estabelecimento de critérios que deveriam ser utilizados pelos responsáveis. O tipo de aparato regulatório existente permitiu maior transparência perante a sociedade e defesa consistente em questionamentos em juízo.

Visando fomentar a iniciativa privada e a celebração de parcerias, o governo federal editou várias leis, dentre as quais se ressalta a Lei nº. 8.666 de 21 de junho de 1993, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública; a Lei nº. 8.987 de 13 de fevereiro de 1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos; e a Lei nº. 9.074 de 7 de julho de 1995 que estabeleceu normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos. Assim, desde meados da década de 1990, que o Estado brasileiro vem definindo, de forma mais clara, a transferência de atividades para entes privados, preconizando que quase toda PPP viesse a ocorrer no âmbito das concessões. Entretanto, o modelo de formação de sociedades privadas de propósito específico, como as concessionárias de serviços públicos, que podem acessar os mercados financeiros e de capitais, permitiu avanços após o esgotamento da capacidade de investimento e de endividamento do setor público.

Este modelo seria consagrado com a já mencionada Lei nº. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que determina que o vencedor da concorrência pública constitua Sociedade de Propósito Específico (SPE), a qual fará parte do contrato de PPP, juntamente com o parceiro público, e que executará, por si, a exploração do serviço público delegado, sendo-lhe vedada a prática de quaisquer outras atividades não as relacionadas. Apesar de geralmente adotarem as formas de sociedades anônimas de capital fechado, como consórcio, ou sociedades limitadas, as SPEs podem ser constituídas sob quaisquer dos tipos societários previstos no Código Civil.

Posteriormente, em 4 de março de 2005, o Decreto nº. 5385/05 regulou o órgão responsável pelas PPPs federais criando um Comitê Gestor (CGP). O CGP guarda semelhança com outros órgãos de gestão colegiada existentes no Executivo brasileiro e é composto por representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que é o órgão coordenador e responsável pelo exame de mérito do projeto; do Ministério da Fazenda, que tem a atribuição de examinar a viabilidade fiscal da operação; e da Casa Civil da Presidência da República, podendo haver convite a órgão da área específica. As decisões deverão ser tomadas por consenso e não podem suportar contestações nos escalões inferiores do serviço público. O CGP emitirá resoluções sobre diversas matérias, como a definição dos serviços prioritários em regime de PPP, aprovar o Plano de Parcerias Público Privadas (PLP), disciplinar os procedimentos para contratação de PPP, autorizar a abertura do processo licitatório e aprovar o edital, bem como apreciar os relatórios de execução dos contratos e prestar contas ao Congresso Nacional e ao tribunal de Contas da União.

Por sua vez, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) vem sendo instado a ter uma participação expressiva na provisão de fontes e mesmo na estruturação dessas operações. Por outro lado, o acompanhamento e a fiscalização de cada licitação ficarão a cargo dos ministérios e agências reguladoras pertinentes.

Não obstante os avanços já obtidos existem obstáculos para a realização de importantes investimentos em infra-estrutura, grande parte deles, inclusive, com dificuldades de auto-sustentação. Embora o Plano Plurianual (PPA), em suas diversas versões, demonstre que o governo está atento a esses aspectos e a PPP venha sendo apontada como um caminho viável para que os investimentos prioritários ocorram, é na execução de ações, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que aparecem os empecilhos jurídicos da contratação.

Fora da esfera federal, o primeiro estado a legislar sobre as PPPs foi Minas Gerais (Lei nº. 14.686, de 16 de dezembro de 2003), seguido por Santa Catarina (Lei nº. 12.930, de 4 de fevereiro de 2004), São Paulo, (Lei nº. 11.688, de 19 de maio de 2004) Goiás,  (Lei nº. 14.910, de 11 de agosto de 2004) e Bahia (Lei nº. 9.290 de 27 de dezembro de 2004). Entretanto, depois da promulgação da Lei nº. 11.079/2004, muitos outros estados já criaram leis acerca das PPPs.

A discussão sobre a pertinência ou não das PPPs deve ser travada entre duas visões diferentes de Estado e é essa a perspectiva estratégica que falta no estudo de seus instrumentos táticos. A lei brasileira de PPP traz o investimento público, através das concessões, para o campo das relações empresariais em SPEs, no acesso a controle por bancos (step-in rights) através de instrumentos de mercado, na utilização da emissão de valores mobiliários a serem subscritos por investidores institucionais em mercado de capitais e no uso de múltiplas fontes através de consórcios de bancos para diluição de risco, com acesso direto aos empenhos públicos.

Na visão da lei, o estratégico é definido pelo Estado (regulação e fiscalização incluídas) para que se possa “precificar” os custos e toda a operacionalização, que se dará através de empresas privadas. Nesse contexto, a PPP não é uma novidade, mas uma sofisticação da síntese buscada pela sociedade brasileira entre um Estado forte e um Estado liberal. A discussão passa também sobre a PPP patrocinada, cuja origem é a França, que tem receita própria do projeto e contrapartida do Estado, e a PPP administrativa, cuja origem é anglo-saxônica, portanto estranha juridicamente para o Brasil, e que não tem receita própria. As duas modalidades exigem diferentes sistemas de medição de eficiência e de controle de metas contratadas.

           Gloria Moraes

FONTES:

BORGES, Luiz Ferreira Xavier e PASIN, Jorge Antonio Bozoti. “Parcerias Público Privadas”. In: Revista do BNDES. Rio de Janeiro, v. 10, n. 20, p.173-196, dez. 2003.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. Concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 6ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.

SUNDFELD, Carlos Ari (Coord). Parcerias Público-Privadas. 1ª ed, 2ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2007.