Plano Plurianual de Investimentos

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Nome: Plano Plurianual de Investimentos
Nome Completo: Plano Plurianual de Investimentos

Tipo: TEMATICO


Texto Completo:
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Plano Plurianual de Investimentos - PPA

 

 

O Plano Plurianual de Investimentos (PPA) foi previsto no artigo 165 da Constituição Federal promulgada em 5 de outubro de 1988 e regulamentado pelo Decreto nº. 2.829, de 29 de outubro de 1998, publicado no Diário Oficial da União (DOU) de 30 de outubro de 1998. Instrumento de planejamento e gestão não tradicional, aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação, o PPA estabelece diretrizes, medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo governo federal por um período correspondente a quatro anos. Tem vigência do segundo ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato seguinte.

O PPA deve ser entendido numa transformação mais ampla de todo o processo orçamentário e de controle do gasto público que teve início com a Constituição de 1988, passando a integrar um conjunto de ações que forçaram o Governo Federal a planejar seu orçamento, com receitas e despesas, investimentos e todas as suas ações de forma a não ferir as diretrizes nele contidas, determinando previamente receitas, gastos e investimentos em programas estratégicos que devem estar contidos na redação do PPA para o período vigente. O primeiro PPA foi elaborado para o período 1996-1999, no governo de Fernando Henrique Cardoso.

 

Antecedentes

 

Tradicionalmente, os orçamentos públicos se fundamentavam nos gastos e nas receitas correspondentes, nem sempre respeitados, e não se baseavam em sistemas de planejamento governamentais. A concepção que norteou as transformações do processo orçamentário no Brasil, que vieram ocorrendo desde 1964, tem como princípio que o Orçamento Público é um documento de caráter legal – ou seja, deve ser aprovado por lei – e se inscreve em um amplo processo de planejamento governamental que contém, além da previsão de receitas e de despesas que serão realizadas em determinado exercício pelo governo, também os investimentos.

Antes mesmo das reformas institucionais e estruturais do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), no qual se inscreve a Reforma Tributária, era a Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, que disciplinava a elaboração dos orçamentos públicos, necessária para uma efetiva Política Fiscal. Versando sobre as Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, a Lei nº. 4.320/64, em seu Capítulo I, Art. 2º, em relação ao Orçamento da União, estabelece correspondência entre a receita por fontes e despesas por funções do Governo e procura na Lei Orçamentária tornar obrigatória a apresentação de quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais e também um demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços. A Lei nº. 4.320/64 estabelece igualmente parâmetros para a criação de crédito e classifica as receitas em correntes e de capitais.

Entretanto, apesar dos avanços, até o exercício de 1986 o Governo Federal enfrentava dificuldades de natureza administrativa impedindo a gestão Art. 2º

eficaz dos recursos públicos e a elaboração do orçamento unificado, fosse por emprego de métodos arcaicos e inadequados de trabalho, inclusive com o registro manual dos controles de disponibilidades orçamentárias e financeiras, fosse devido à falta de informações gerenciais em todos os níveis da administração pública, que encarava a Contabilidade Nacional como mero instrumento de registros formais. Era comum a defasagem na escrituração contábil de, pelo menos, 45 dias entre o encerramento do mês e o levantamento das demonstrações orçamentárias, financeiras e patrimoniais, inviabilizando a gestão eficiente dos recursos públicos. Além disso, como os dados provinham das várias instâncias públicas, sendo consolidados na União, havia uma diversidade de fontes de informações e variadas interpretações sobre cada conceito, desvirtuando o processo de tomada de decisões, deixando recursos ociosos e forçando recursos creditícios desnecessários.

A necessidade sucessiva de ajustes monetários, cambiais e fiscais, essenciais para as negociações da dívida externa e interna, deixava clara a inexistência de mecanismos eficientes para a política fiscal que se desejava implantar e que pudessem evitar também o desvio de recursos públicos, permitindo a atribuição de responsabilidades aos maus gestores. Para fortalecer a gestão das Finanças Públicas e da Política Fiscal, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), criada em 10 de março de 1986, pelo Decreto nº 92.452, uniu a antiga Comissão de Programação Financeira e a Secretaria de Controle Interno do Ministério da Fazenda, constituindo-se em um órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal. Foi da STN que partiu o desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado, capaz de prover de informações gerenciais que permitissem aos gestores agilizar o processo decisório e que integrasse os sistemas de programação financeira, de execução orçamentária e de controle interno do Poder Executivo. Desenvolvido em conjunto pela STN e pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), em janeiro de 1987 foi implantado o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), de forma a suprir o Governo Federal de um instrumento moderno e eficaz no controle e acompanhamento dos gastos públicos. Assim, o Governo Federal, ao implantar o SIAFI, passou a ter o controle da administração dos recursos públicos, com uma conta única para gerir todas as saídas de recursos que ocorrem, tendo o registro de sua aplicação e o do servidor público que a efetuou.

Com a promulgação da Constituição de 1988, em 5 de outubro, de acordo com o Título IV (Da Tributação e do Orçamento), Capítulo II (Das Finanças Públicas), Seção II (Dos Orçamentos), parágrafo 2º do Artigo 165, ficou acertado que as leis de iniciativa do Poder Executivo deveriam estabelecer a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Plano Plurianual de Investimentos (PPA). Mais recentemente, a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), veio complementar o processo, ao estabelecer normas e regras que consolidam o controle, a transparência e a responsabilização em todos os órgãos da administração pública brasileira, inclusive punição para gestores.

 

A integração do processo de planejamento e orçamentário

O PPA se inscreve numa concepção de planejamento diferente da que até então fora praticada no Brasil, tornando-se um orçamento-programa no qual a previsão orçamentária não fica circunscrita a uma mera expectativa de arrecadação e de autorização de gastos, mas é um instrumento legal que contém programas e ações vinculados a um processo de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício, ou seja, demandará programação orçamentária.

                                Durante os anos 90, várias iniciativas foram adotadas para aprimorar a administração financeira e orçamentária da União, dentre estas a centralização das atividades relativas à administração da dívida externa, tornando possível a inclusão integral deste serviço no Orçamento Geral da União (OGU), o processo de securitização de dívidas por meio das moedas de privatização e as operações de reestruturação da Carteira de Títulos do Tesouro no Banco Central, exigindo maior controle orçamentário e fiscal, pois se reestruturava o déficit fiscal.

                                Como um processo integrado, definidas as prioridades do governo pelo período de quatro anos, sendo que o último ano deve ser o primeiro do mandato posterior, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão consolida o processo e o Executivo, através do Presidente da República, deve enviar o projeto de lei do PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. Seguindo as determinações da Constituição Federal, o PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Para a elaboração e execução do Plano Plurianual 2000-2003, e dos Orçamentos da União, de acordo com as atribuições conferidas pelo artigo 84, inciso VI, da Constituição, o presidente Fernando Henrique Cardoso assinou o Decreto nº. 2.829, de 29 de outubro de 1998, que estabeleceu normas e parâmetros para a elaboração e execução do PPA e Orçamentos da União. Ficou decidido que, a partir do exercício financeiro do ano 2000, toda ação do governo federal seria estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA. Seu parágrafo único dispunha que a ação finalística do governo era aquela que proporcionasse bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade e que cada Programa deveria, doravante, conter os seguintes elementos: objetivo; órgão responsável; valor global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que quantificasse a situação que o programa tivesse por fim modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União (OGU) necessárias à consecução do objetivo; e regionalização das metas por estado.

Aqui cabe salientar que o PPA faz parte de um processo de planejamento integrado e que para entendermos seu funcionamento é relevante abordamos também matéria sobre o OGU, a LDO e a LOA, mencionados acima. Como o processo integra e busca o equilíbrio fiscal no âmbito dos governos federais e regionais, a negociação das dívidas dos governos estaduais com o governo federal, regulamentada no âmbito da Lei nº. 9.496/97, e dos governos municipais, através da Medida Provisória nº. 2.185/01, ficaram amparadas no processo pela LRF e formam o encadeamento que dá ao Governo Federal centralidade na administração das contas públicas.

No Brasil, o orçamento público denomina-se Orçamento Geral da União (OGU) e se inicia com um texto elaborado pelo Poder Executivo, entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e posterior conversão em lei. Composto pelo Orçamento Fiscal, pelo Orçamento da Seguridade Social e pelo Orçamento de Investimento das Empresas Estatais Federais, o OGU contém a estimativa de arrecadação das receitas e a autorização para a realização das despesas federais para o ano seguinte. Assim o processo de elaboração do Orçamento Geral da União (OGU), coordenado hoje pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, se inicia com a submissão de um texto, elaborado pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo para aprovação e conversão em Lei, mas deve seguir os princípios que estão definidos na Constituição de 1988, na Lei Nº. 4.320/64, no Plano Plurianual de Investimentos (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

                Integrando o processo orçamentário, por sua vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma lei ordinária que tem por finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e também os investimentos das empresas estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual (LOA) com as diretrizes, objetivos, metas da administração pública e programas estabelecidos no Plano Plurianual de Investimentos (PPA). A LDO deverá conter as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, bem como deverá orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). A LDO disporá também sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Elaborada anualmente, a LDO estabelece as regras para a elaboração do orçamento geral do ano seguinte, elaborando um Anexo de Metas Fiscais, que deverá conter, entre outros: i) as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, sendo, na prática, metas trienais; ii) a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior; iii) a evolução do patrimônio líquido, a origem e a aplicação dos recursos de privatizações, se houver; iv) a estimativa e compensação da renúncia fiscal e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Fortalecendo o processo orçamentário como peça de planejamento e prevenindo desequilíbrios indesejáveis, por sua vez, o projeto de LOA, elaborado para a União, estados, Distrito Federal e municípios, deverá respeitar as diretrizes e prioridades estabelecidas na LDO, os parâmetros e limites fixados na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e os programas e ações contidos no PPA. A LOA deverá conter em anexo o demonstrativo da compatibilização do Orçamento com os objetivos e metas definidos no Anexo de Metas Fiscais da LDO e deve ter definida a reserva de contingência, que é um percentual da receita corrente líquida (RCL) para atender a gastos não previstos na Lei, tal como calamidades públicas.

Nesse processo encadeado, a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cabe instituir, prever e arrecadar os tributos de sua competência constitucional, o que significa que cada esfera de governo deverá explorar adequadamente sua base tributária e, consequentemente, ter capacidade de estimar sua receita. Isto auxilia o cumprimento das metas fiscais e a alocação das receitas para as diferentes despesas. Quando há a renúncia de receita, seja a anistia, a remissão, o crédito presumido, a isenção em caráter não geral, a alteração de alíquota de algum tributo ou mesmo a modificação da base de cálculo, cujo impacto implique na diminuição da receita pública, a renúncia deverá estar acompanhada de estimativa orçamentário-financeira no exercício em que se iniciará sua vigência e seu impacto deverá ser projetado para os dois exercícios subseqüentes. Além disso, para se adequar às exigências da LRF, cada governante deverá demonstrar que a renúncia de receita foi considerada na LOA e que esta renúncia não afetará as metas previstas na LDO. O governante deve também demonstrar que a renúncia de receita será compensada por aumento de receita proveniente de elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo, do aumento ou da criação de tributo ou de contribuição. Assim, o ato que institui a renúncia só entrará em vigor quando estiver assegurada a compensação através de aumento de receita correlata e tanto a LDO quanto a LOA deverá conter um demonstrativo da previsão e das medidas compensatórias relativas à renúncia de receita.

Em relação às despesas, além das previstas em lei, ou seja, as já aprovadas por vinculação ao PPA, os governantes poderão realizar outras em decorrência de criação, expansão ou aperfeiçoamento de suas ações, desde que, conforme a LRF, acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro por três anos e de demonstração de que esteja compatível com a LDO e adequada a LOA. Se o governante quiser criar uma despesa obrigatória de caráter continuado, ou seja, aquela derivada de lei ou ato administrativo que fixe a obrigação legal de execução por mais de dois anos, esta despesa deverá ser compensada por aumento permanente de receita ou de redução permanente de outras despesas.

Vale lembrar que esse mecanismo compensatório não abrange o serviço da dívida e nem a revisão da remuneração dos servidores públicos visando à manutenção do valor real dos salários. Por sua vez, a LOA deverá conter o demonstrativo das medidas compensatórias de despesa obrigatória de caráter continuado e o mesmo mecanismo compensatório deverá ser utilizado sobre a geração de novas despesas com a Seguridade Social, exceto nos casos de crescimento das despesas em função do aumento do número de beneficiários e para a manutenção do valor real do benefício. Isto implica que o governante não poderá aumentar as despesas ou reduzir as receitas que comprometam a saúde das finanças públicas futuras.

Em relação às despesas com pessoal, considera-se como “Despesa Total com Pessoal” o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, e também os gastos relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. Por sua vez, os contratos de terceirização de mão-de-obra que se referirem à substituição de servidores e empregados públicos deverão ser contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. A apuração da despesa total com pessoal será obtida somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze meses imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência.

                Em relação aos limites de gastos com pessoal, no âmbito da União situam-se em 50% da Receita Corrente Líquida (RCL) e são assim distribuídos: 2,5 % para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas; 6 % para o Poder Judiciário; 0,6 % para o Ministério Público da União; 3 % para custeio de despesas do Distrito Federal e de ex territórios; e de 37,9% para o Poder Executivo. No âmbito dos estados, o limite para gastos com pessoal é de 60% da Receita Corrente Líquida, assim distribuídos: 3% para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas; 6% para o Poder Judiciário; 2% para o Ministério Público; e 49% para o Poder Executivo. Na esfera municipal, o limite também é de 60% e estão distribuídos da seguinte forma: 6% para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas, quando houver; e 54% para o Poder Executivo. Nenhum ato que implique em aumento da despesa de pessoal, seja nos Poderes Legislativo e Executivo, poderá ser editado nos 180 dias anteriores ao final da legislatura ou do mandato dos chefes do Poder Executivo. Em caso de crescimento econômico negativo ou inferior a 1% nos quatro últimos trimestres ou de calamidade pública, estado de defesa ou de sítio, fica suspensa a contagem dos prazos para enquadramento nos limites de pessoal.

                O Executivo comprometido com a transparência como elemento fundamental para a manutenção de uma política fiscal responsável e do equilíbrio das contas públicas, pois considera que a transparência é o principal instrumento para o controle social, na elaboração, aprovação e implantação do PPA, da LDO e da LOA, bem como nas prestações anuais de contas, tem no SIAFI a garantia da publicação e divulgação das previsões e dos resultados, alcançando a transparência desejada. Igualmente, por ser um processo de planejamento articulado, os prazos a serem cumpridos são essenciais. Os municípios deverão consolidar suas contas e encaminhá-las ao Estado e a União até o dia 30 de abril. Por sua vez, os Estados consolidam suas contas e devem encaminhá-las a União até o dia 31 de maio para, então, esta consolidar suas contas e as contas de todos os entes da Federação para poder divulgá-las até o dia 30 de junho.

É nesse processo integrado de controle fiscal e orçamentário que o Plano de Planejamento Plurianual (PPA) é consagrado para direcionar as ações e programas do Executivo durante os quatro próximos anos de sua aprovação, garantindo recursos, continuidade e transparência.

 

 Gloria Moraes

 

 

Fontes:

 

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/atribuicoes_01_02.asp

 

http://www.tc.df.gov.br/portal/index.php?option=com_content&task=view&id=417&Itemid=123

http://spl.camara.rj.gov.br/ofc/uniao/lei/d2829_1998.htm

 

http://www.editoraferreira.com.br/publique/media/alexandrevasconcelos_toq3.pdf

 

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/instituicao_tesouro/index.asp

 



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