Proteção Social

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Nome: Proteção Social
Nome Completo: Proteção Social

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PROTEÇÃO SOCIAL

 

Até a Constituição de 1988 a proteção social no Brasil esteve baseada na idéia de seguro social, isto é, na idéia de contribuição por meio do trabalho e do emprego formalizado. A Constituição de 1988 foi um marco na construção da proteção social no Brasil, integrando a Assistência Social à Seguridade Social, à Previdência Social e à Saúde, o que elevou o status da Assistência a de política social e instituiu um sistema de seguridade social no país. A atenção constitucional a essa política possibilitou uma profunda transformação na sua concepção, nas suas condições de oferta, na sua organização institucional e na sua cobertura. Passo que se mostrou primordial no longo processo de inscrição dos direitos sociais nos marcos institucional e legal do Estado brasileiro com reais consequências no papel governamental na garantia desses direitos por meio de políticas públicas.

O conceito de Seguridade Social foi, inicialmente, desenvolvido na Convenção 102, de 1952, da Organização Internacional do Trabalho como “a proteção social que a sociedade proporciona aos seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que, de outra maneira, provocariam o desaparecimento ou forte redução dos seus rendimentos em conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, enfermidade profissional, emprego, invalidez, velhice e morte, bem como de assistência médica e de apoio à família com filhos”.

Foi baseado nesse conceito que foi escrito o capítulo dedicado à Seguridade na Constituição de 1988, que, no Art. 194, determinou que competiria ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: a “universalidade da cobertura e do atendimento”, a “uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais”, a “seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços”, a “irredutibilidade do valor dos benefícios”, a “eqüidade na forma de participação no custeio”, a “diversidade da base de financiamento” e a garantia de um “caráter democrático e descentralizado da administração”.

Essa redação significou um novo paradigma para a proteção social porque permitiram a criação de um mecanismo legal redistributivo com objetivo de gerar igualdade e que criar um caminho na direção da promoção da solidariedade nacional. Algumas dessas mudanças se destacaram: primeiro, a introdução da garantia do direito de acesso a serviços por parte de populações necessitadas, isso fortaleceu a idéia de assistência social como política pública e permitiu o desenvolvimento de uma série de iniciativas governamentais nesse sentido. A partir daí houve o fortalecimento da construção institucional dessa política. Segundo, o direito a uma renda de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficiência em situação de extrema pobreza. O reconhecimento explícito desse direito foi um dos pontos altos na criação de um mecanismo legal redistributivo. Foi com base nesse preceito constitucional que se criou o Benefício de Prestação Continuada (BPC) que se tornou um dos principais programas de transferência de renda no país. Outro destaque foi o reconhecimento do direito à aposentadoria não integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar. Um quarto aspecto importante foi a vinculação de benefícios ao salário mínimo que, juntamente com o princípio da irredutibilidade acima citado elimina a possibilidade de benefícios de valores simbólicos como antes se encontrava.

Os primeiros três aspectos inseriram, claramente, a solidariedade nacional como característica definidora da proteção social. Já os artigos 201 e 203 relativos, respectivamente, à previdência social e à assistência social, estabeleceram que nenhum benefício poderia ser inferior ao salário mínimo. Disso decorreram pisos iguais a homens e mulheres, a pessoas oriundas de áreas rurais e de áreas urbanas, e, por fim, a contribuintes e a não-contribuintes. Esse aspecto ganhou ainda mais importância no governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003- ) com a política de valorização do salário mínimo.

A Constituição, portanto, lançou as bases para a criação de um sistema de proteção baseado em políticas redistributivas, mudando de um paradigma bismarckiano para um paradgima beveridgiano, conforme o Relatório Beveridge, de 1946. Rompendo com o sistema anterior de proteção social baseado na contribuição, no mérito, identificado com o conceito de “cidadania regulada”, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos, e estabelecendo-se por princípios universalistas e de solidariedade social.

O que decorreu dessas mudanças constitucionais foi um novo projeto de organização do Estado e de sociedade e que levou a Gilberto Bercovici a adjetivar a Constituição como uma “constituição dirigente”. Por outro lado, tais mudanças levaram a uma movimentação institucional forte, a muita discussão e a uma mobilização, inclusive com a homologação de importante legislação na década de 1990. Mas, a consolidação desse novo paradigma de proteção social ocorreu nos anos 2000.

 

A estruturação legal

 

Sucedeu-se à Constituição de 1988 uma intensa legislação infra-constitucional.  A estruturação da Seguridade Social brasileira ocorreu, num primeiro momento, por meio das leis orgânicas que regulamentaram o texto constitucional: Lei Orgânica da Saúde, leis nº 8.080, de setembro de 1990, e nº 8.142, de dezembro de 1990; Leis Orgânicas da Previdência, relativas a custeio e benefícios, leis nº eis 8.212 e nº 8.213, de junho de 1991 e, por fim, a Lei Orgânica de Assistência Social, lei nº 8.742, de dezembro de 1993. Em relação, especificamente, à Assistência Social, os principais marcos na regulamentação foram a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), de 2004, e as Normas Operacionais Básicas, em especial, a de 2005.

A LOAS, em seu primeiro artigo, discorreu sobre a necessidade de prover mínimos sociais para garantia de necessidades básicas, ressaltando que Assistência Social era política social não-contributiva e que era dever do Estado prover tais mínimos.  Foi essa lei que consolidou  um sistema descentralizado e participativo e uma política constituída nas três esferas de governo, por órgãos gestores e por instâncias deliberativas de natureza colegiada com comando único por esfera de governo. Institui ainda instrumentos de planejamento, gestão, financiamento e controle social. Por último, criou conselhos nos níveis nacional, estadual e municipal, determinando que eles deveriam ser deliberativos e teriam uma composição paritária. Uma das mudanças trazidas pela LOAS foi a oferta dos serviços assistenciais como responsabilidade do Estado em parceria com as organizações da sociedade civil. Outro aspecto importante foi a garantia de mínimos sociais para o atendimento às necessidades básicas.

Entretanto, as transformações mais importantes para a consolidação das políticas de Assistência Social vieram com a PNAS em 2004. Na PNAS determinou-se que cabia à Assistência Social garantir a segurança de acolhida, a segurança de convivência, a segurança de desenvolvimento de autonomia, a segurança de sobrevivência a riscos circunstanciais, e, por fim, a segurança de renda. A mudança de foco dos “públicos” para as “seguranças” desvinculou qualquer movimento de atender ou não a um determinado público alvo e impôs o entendimento da necessidade de assistência e de proteção a todos aqueles que viviam em situação de insegurança social, independentemente de seu pertencimento a um determinado público, mas pela sua condição de exposição ao risco. Fixou também as bases para a consolidação dos serviços socioassistenciais na medida em que reafirmou a responsabilidade pública na oferta desses serviços, confirmando assim o novo papel do Estado na área. Para isso previu a co-participação das entidades privadas, reafirmando a postura da LOAS. Por fim, a padronização das proteções sob sua responsabilidade e a sua institucionalização não só por território, mas também por complexidade.

Em 2005, foi aprovada a Norma Operacional Básica 3 – Sistema Único Assistência Social (NOB-SUAS), que consolidou mudanças relevantes nesses serviços socioassistenciais. A NOB-SUAS 3 apresentou avanços importantes em relação às NOBs anteriores, divulgadas em 1997 e 1998. Nela se organizou os dois níveis de proteção social, previstos na PNAS, que estruturaram a forma de prestação de serviços de assistência social: a proteção social básica e a proteção social especial. Trouxe também a instituição de sete pisos de financiamento, relacionados aos dois níveis de proteção social e garantiu o repasse automático aos municípios, sem vínculos a convênios, o que tornava os processos morosos. A ampliação da autonomia do município para a alocação dos recursos federais repassados via fundo e pisos foi um dos objetivos da terceira NOB, transformando assim a política de assistência social em uma política federativa por meio da cooperação efetiva entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Em 2006 foi aprovada a Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional (Losan). A segurança alimentar e nutricional começara a ganhar organicidade em 2004 quando aconteceu a II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN), uma década depois da I CNSAN em que nenhum avanço fosse observado. Marco jurídico no enfrentamento da fome e da subnutrição, a demora na promulgação da Losan, além de ser reflexo do debate na arena política e social a respeito da inclusão do tema em suas pautas, foi também conseqüência da não inclusão do direito humano à alimentação no texto constitucional.

A Losan criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) que propôs três eixos principais de ação: a produção e o abastecimento de alimentos, o acesso à alimentação e a promoção da saúde e da nutrição e visa também a execução e o acompanhamento das ações e programas de segurança alimentar e nutricional por meio de parcerias entre as três esferas de governo e a sociedade civil.

 

 

Institucionalização

 

Toda a trajetória legal da primeira metade da década de 90 foi passo importante na consolidação da proteção social no Brasil, em especial das políticas de assistência social. Entretanto, a trajetória institucional desde a Constituição de 1988 é marcada por fortes descontinuidades. Claramente, foi um processo de qualificação do setor público de um lado e de decisões político-ideológicas de outro, e em cada governo viu-se a fragilidade institucional marcada pelo cria-desmonta de instituições.

Tanto o presidente Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), quanto Luís Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), operaram, logo no início de seus mandatos, significativas alterações institucionais nas políticas de assistência social e também nas de segurança alimentar e nutricional. Entretanto, no primeiro caso as atitudes foram fortemente marcadas pela tentativa de minimizar a agenda voltada para essas áreas e, no segundo caso, as ações foram no sentido de resgate dessa agenda.

 

Governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002)

 

No dia 1° de janeiro de 1995, primeiro dia do governo de Fernando Henrique, foi editada a Medida Provisória n° 813, que extinguiu, criou e rearranjou as instituições da proteção social no Brasil. Foram extintos o Ministério do Bem-Estar Social (MBES), o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), a Legião da Boa Vontade (LBA) e o Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA). Concomitantemente, criou-se o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) e dentro dele, baseado no mesmo instrumento, a Secretaria de Assistência Social (SAS) vinculando a ela o Conselho Nacional da Assistência Social (CNAS), que havia sido criado no governo de Itamar Franco (1992-1994). Criou também o Comunidade Solidária em substituição ao Consea. Esse programa incorporou, inicialmente, o Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos (PRODEA), também conhecido como Agenda Básica que será extinto em seguida. No segundo governo de Fernando Henrique Cardoso, a ação mais representativa de fortalecimento institucional foi a conversão da Secretaria de Assistência Social (SAS) em Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS).

Por outro lado, os dois governos de Fernando Henrique Cardoso foram caracterizados pelo desmonte de programas sociais. A suspensão da Agenda Básica que tratava da articulação e focalização das ações governamentais no nível municipal deixou cerca de 10 milhões de pessoas sem acesso a cesta de alimentos. Outro programa suspenso foi a licitações internacionais para a compra de iodato, utilizado para fortificar o sal e para prevenir uma série de doenças e distúrbios ligados à deficiência de iodo. De acordo com Valente, a extinção desses programas fazia “parte do cumprimento das normas impostas pelos acordos internacionais que estabeleciam a suspensão de políticas de formação de estoques e a redução de gastos com programas sociais de caráter mais universal”.

Conforme apontou, Boschetti foi um período de estagnação do processo em curso que refletiu o debate político-ideológico na arena política. De um lado os defensores dos novos paradigmas constitucionais da proteção social e, portanto, da própria Constituição, de outro, neoliberais defensores de um estado mais enxuto, mesmo contra os novos preceitos constitucionais. Foi um período caracterizado por muitas tentativas políticas abertas de redirecionamento dos princípios aqui expostos de solidariedade nacional e de responsabilização do Estado na garantia de mínimos sociais em que o governo federal fez, claramente, a opção por um ajuste estrutural que na prática minimizou a agenda voltada para assistência social e segurança alimentar.

Além disso, foi um período ações isoladas que advinham de diferentes ministérios e órgãos públicos, em geral, concentrando-se em programas de transferência de renda e distribuição de alimentos. Em 2001, foi criado o Bolsa Escola no âmbito do Ministério da Educação, e o Bolsa-Alimentação, no âmbito do Ministério da Saúde que foi a transformação do antigo Instituto de Combate às Carências Nutricionais (ICCN) em um programa nacional de renda mínima vinculada à saúde. Em 2002 foi criado o Auxílio-Gás, no âmbito do Ministério das Minas e Energia.

Interessante notar que, na ausência de ações contundentes do governo federal, esse foi um período em que as ações municipais expressaram a necessidade social de políticas assistenciais. Na segunda metade da década de 1990, houve a criação de diversos programas de transferência condicionada de renda sendo os pioneiros o de Brasília, o de Campinas e o de Ribeirão Preto, apesar do primeiro ter recebido os maiores créditos e marketing. Além desses três muitos outros também adotaram algum tipo de programa de transferência: Belém, Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcellos, Franca, Guaratinguetá, Guariba, Goiânia, Jaboticabal, Jundiaí, Mundo Novo, Limeira, Osasco, Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo André, São Francisco do Conde, São José do Conde, São José dos Campos, São Luiz, Tocantins e Vitória.

 

Governo Luís Inácio Lula da Silva (2003- )

 

O início do governo Lula foi fortemente marcado pela falta de clareza nas diretrizes institucionais caracterizada pelo desmonta-monta, assim como o de FHC. No seu primeiro ano, Lula desmembra o MPAS (criado por Fernando Henrique Cardoso) e cria o Ministério da Assistência Social (MAS) e o Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA). Ele restitui o Consea que, como vimos, havia sido extinguido por Fernando Henrique Cardoso. Dessa forma, torna-se clara a importância que a segurança alimentar e nutricional teria dentro da agenda daquele governo, já anunciada desde a campanha presidencial. Um ano depois, em janeiro de 2004, cria por medida provisória o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que se torna o responsável pelas políticas de assistência social, de segurança alimentar e nutricional e de transferência de renda. Para isso extingue, ou melhor dizendo, unifica os dois ministérios que ele mesmo criara um ano antes (o MAS e o MESA) por meio da Medida Provisória n° 163.

O debate na academia e na gestão pública entre pobreza e fome estava forte naquele momento. Todos os programas federais, estaduais e municipais reconheciam a pobreza como risco social e tinham como público-alvo indivíduos de domicílios pobres, embora com base em linhas de pobreza diferentes. Fora reconhecida a necessidade de garantia de mínimos sociais, foram construídos arcabouços legais, mas institucionalmente havia ainda muita desarticulação. Vê-se nessa trajetória institucional caracterizada pelo cria-desmonta-monta um forte indicador da falta de clareza de como se construir institucionalmente um estado que garantisse os novos princípios determinados pela Constituição brasileira. Podemos especular vários motivos: seja em função da negação desses princípios como no caso do governo de Fernando Henrique, seja pela inexistência de um quadro de gestores públicos capazes de responder tais exigências, seja pela inexperiência do Partido dos Trabalhadores no governo federal, seja pela complexidade de alcançar tais princípios dado o nível de desproteção a que grande parte dos brasileiros se encontram.

 

Fome Zero

 

No início do governo Lula, os programas federais atingiam uma população considerável, mas sobrepunham públicos e, como já dito, eram organizados em ministérios distintos. Em setembro de 2003 o Bolsa-Escola beneficiava cerca de cinco milhões de famílias, o Bolsa-Alimentação beneficiava cerca de 1,6 milhão de famílias, o Auxílio-Gás, que oferecia o menor benefício, já alcançava 9,7 milhões de famílias e o Cartão-Alimentação, recém-criado, oferecia 774.764 benefícios. Não se tinha a dimensão, porém, era sabida a sobreposição entre eles.

Diante da complexidade do quadro, Lula lança o Programa Fome Zero considerado carro chefe daquele governo. O programa Fome Zero reconhecia a complexidade de soluções para o enfrentamento real da fome no país e o dever do Estado como garantidor do direito à alimentação. Para isso, o Programa visou desde reforma agrária, a ações de fortalecimento da agricultura familiar e desenvolvimento territorial, a programas de geração de trabalho e renda. Esse pacote incluiu também transferência de renda, distribuição de alimentos por meio do fortalecimento e ampliação de programas já consolidados como o Programa Nacional de Alimentação Escolar, mais conhecido como “Merenda Escolar” e o Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT).

O Fome Zero desde o início teve o mérito de introduzir, fortemente, o debate do enfrentamento da fome na agenda pública, entretanto, sua trajetória errática no início foi duramente criticada. Atualmente, o governo federal o trata como estratégia governamental para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Ou seja, o governo deixou de tratá-lo como um programa específico e o pôs como uma estratégia inserida na promoção da segurança alimentar e nutricional. Para isso, listou uma série de ações e programas desenvolvidos em diversos ministérios como sendo parte dessa estratégia. Pensado para ser multisetorial, envolveu diretamente ações e programas do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Ministério do Desenvolvimento Agrário, do Ministério da Saúde, do Ministério da Educação, do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Ministério do Trabalho e Emprego, do Ministério da Ciência e Tecnologia, do Ministério da Integração Nacional, do Ministério do Meio Ambiente, do Ministério da Justiça e da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, além do Ministério da Fazenda.

 Sua concepção organizou-se em quatro eixos: o de acesso aos alimentos, o de fortalecimento da agricultura familiar, o de geração de renda e o de articulação, mobilização e controle social. O eixo relacionado ao acesso aos alimentos é o conjunto de programas e ações de transferência de renda, alimentação e nutrição e acesso à informação e educação. Nele foram incluídos o Bolsa Família, o Alimentação Escolar (PNAE), o Alimentos a grupos populacionais específicos, as Cisternas, Restaurantes populares, os Bancos de alimentos, Agricultura urbana / Hortas comunitárias, Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan), Distribuição de vitamina A (Vitamina A+), a Distribuição de ferro (Saúde de Ferro), a Alimentação e nutrição de povos indígenas, a Educação alimentar, nutricional e para consumo, a Alimentação Saudável / Promoção de Hábitos Saudáveis, a Alimentação do trabalhador (PAT) e a Desoneração da cesta básica de alimentos. O eixo de fortalecimento da agricultura familiar visou o desenvolvimento de ações específicas na agricultura familiar promovendo a geração de renda especificamente no campo e o aumento da produção de alimentos para o consumo. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), Garantia-Safra, Seguro da Agricultura Familiar, Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA). O eixo de geração de renda propôs a desenvolver ações e programas baseados no conceito de economia solidária e de ações de qualificação da população de baixa renda com o intuito de inserir o público-alvo no mercado de trabalho, tais como: Qualificação social e profissional, Economia solidária e inclusão produtiva, Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), Organização produtiva de comunidades, Desenvolvimento de cooperativas de catadores e Microcrédito produtivo orientado. Por fim, no eixo Articulação, Mobilização e Controle Social o objetivo foi um contato direto com a sociedade civil visando parcerias para a realização de campanhas de enfrentamento da fome e da insegurança alimentar e nutricional. Encaixou-se nesse eixo o Casa das Famílias - Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), Mobilização social e educação cidadã, Capacitação de agentes públicos e sociais, Mutirões e doações, Parcerias com empresas e entidades e Controle social - conselhos da área social

Pela complexidade da proposta inicial, os resultados iniciais foram pífios, caracterizados pela dificuldade de articulação institucional que garantisse que um programa tão ambicioso desse certo. Com base nisso o governo retirou os holofotes do Fome Zero e investiu em uma política específica de transferência condicionada de renda. Atendeu assim a uma exigência legal de garantir segurança de renda a quem dela necessitar e atacou a questão da insegurança alimentar e nutricional, sua proposta principal, pela via da transferência.

 

Programa Bolsa-Família (PBF)

 

Apesar das críticas, o aprendizado foi rápido. Já em outubro de 2003, o governo Lula agregou quatro programas criados recentemente no Programa Bolsa Família, assim nasceu o maior programa de transferência condicionada de renda da história brasileira. Ele surgiu num contexto internacional de criação e consolidação de várias experiências de política de transferência condicionada de renda, exemplos como o Progresa/Oportunidades do México Chile Solidário podem ser citados. O Bolsa Família foi a junção do Bolsa Escola, do Bolsa Alimentação e do Auxílio Gás, criados em 2001 e 2002 no governo Fernando Henrique Cardoso, e do Cartão-Alimentação, criado sete meses antes pelo próprio governo Lula.

Ao se controlar a sobreposição de beneficiários e aplicar os critérios de elegibilidade, o Bolsa Família começou sua existência beneficiando 3.615.596 famílias, com valor médio dos benefícios superior aos anteriores. Até então, não havia coordenação entre eles e cada um tinha sua agência executora. Outro aspecto importante foi que os sistemas de informação desses quatro programas eram separados e não se comunicavam. Isso permitia de um lado que uma família recebesse todos os quatros benefícios e de outro que outras ficassem sem nenhum tipo de transferência, mesmo tendo iguais condições de elegibilidade. Era um emaranhado de iniciativas desarticuladas que tinham objetivos e público-alvo sobrepostos. No âmbito federal, nenhum desses programas era universal ou sequer tinha a pretensão de vir a ser e nenhum cobria todo o território nacional. Os valores dos benefícios e critérios de inclusão variavam entre programas, de modo que o governo federal estava fazendo transferências distintas para famílias em situações semelhantes, justificando-as com praticamente os mesmos argumentos.

A Medida Provisória n° 132, de 2003, que criou o Bolsa Família e que foi convertida em 2004 (Lei 10.836), previu que o Programa atenderia às famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. Foram consideradas famílias em situação de extrema pobreza aquelas que tinham uma renda mensal per capita de até R$ 50,00. As famílias cuja renda mensal per capita variava de R$ 50,01 a R$ 100,00 foram consideradas em situação de pobreza. Essa mesma MP determinava os tipos e valores de benefícios que iriam ser oferecidos. O Bolsa Família oferecia, inicialmente, dois tipos de benefícios: o Básico e o Variável. O Básico seria pago às famílias consideradas extremamente pobres. O Variável seria pago às famílias pobres que tivessem crianças e adolescentes de até 15 anos, podendo acumular no máximo três benefícios. Em 2007 foi incluído um terceiro tipo de benefício, o Variável Vinculado ao Adolescente. Esse deveria ser pago a todas as famílias que tivessem adolescentes de 16 e 17 anos freqüentando escola, podendo acumular até dois benefícios, além dos variáveis. Naquele primeiro momento, o benefício básico, que foi fixado em R$ 50,00, era dado a toda família em extrema pobreza e o benefício variável, que foi fixado em R$ 15,00, era dado a toda família com crianças de 0 a 15 anos sendo permitido o limite de três benefícios por família (R$ 45,00). Alterações nesses valores foram realizadas em 2007 e em 2008. O benefício básico passou para R$ 58,00 e posteriormente para R$ 62,00 e o benefício variável passou de R$ 15,00 para R$ 18,00 e em 2008 chegou a R$ 20,00. Ressalta-se ainda que nesse momento o variável voltado para o adolescente valia R$ 30,00. Em 2008 os valores pagos pelo Programa Bolsa Família variaram de R$20,00 (vinte reais) a R$182,00 (cento e oitenta e dois reais), de acordo com a renda mensal familiar e com o número de crianças até 15 e adolescentes até 17 anos.

Já os valores que definem o perfil das famílias elegíveis foram modificados em 2006, pelo Decreto n° 5.749, e novamente em 2009, pelo Decreto 6.824, esse último estipulou novos patamares de extrema pobreza e pobreza: os primeiros teriam a renda mensal per capita de até R$ 69,00 e os segundos seriam as famílias cuja renda mensal per capita varia de R$ 69,01 até R$137,00.

Um dos pontos mais polêmicos do PBF foi o acompanhamento das contrapartidas exigidas das famílias. No que tange à educação, a condição para a manutenção do recebimento do benefício era a exigência de que a família mantenha as crianças e adolescentes em idade escolar freqüentando a escola, e no que tange a saúde, a família era obrigada a cumprir os cuidados básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação, para as crianças entre 0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as gestantes e mães em amamentação. Tudo isso determinado desde o início pela MP.

 

Benefício de Prestação Continuada (BPC)

 

Outro programa na estruturação da proteção social, em especial na assistência social brasileira foi o Benefício de Prestação Continuada (BPC). Mais antigo do que o PBF ele foi implementado a partir de 1996 de acordo com o estabelecido na Constituição de 1988. Ou seja, é potencialmente distinto do PBF na medida em que se constitui em um direito garantido pela Carta, enquanto o Bolsa não tem garantias constitucionais. A principal semelhança entre os dois é o fato de serem transferências de renda focalizadas e não contributivas.

Apesar de ter sido criado em 1996 incorporou, no momento da implementação, os beneficiários da Renda Mensal Vitalícia (RMV), que funcionava desde 1974. O valor é maior e o benefício consiste no pagamento de 01 (um) salário mínimo corrente mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais e a pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e para o trabalho. O benefício é individual e não familiar como o PBF e a renda de corte também é diferente sendo, nesse caso, necessário a comprovação de renda per capita familiar inferior a ¼ do salário mínimo vigente.

A trajetória do número de benefícios concedidos pelo BPC foi ascendente, com forte crescimento. Houve incrementos consideráveis nos anos subseqüentes à sua criação com mais 502.080 de novos beneficiários entre 1996 e 1998, alcançando 1. 209.927 em 2000. No segundo governo de Fernando Henrique Cardoso o programa apresentou um pequeno decréscimo, sendo que no governo Lula teve sua maior expansão passando de 1.127.549 benefícios em 2004 a 2.477.485 em 2006. Nesse mesmo período o Bolsa Família incluiu aproximadamente seis milhões de famílias chegando a cobrir mais de 45 milhões de brasileiros. O Nordeste foi o grande beneficiário do Bolsa Família. Naquela região se encontram atualmente 50,7% do total de benefícios concedidos. Em 2003 o Programa atendeu cerca de 2,1 milhões no NE, em 2008 esse número de benefícios alcança 5,6 milhões de famílias, o que sugere que a focalização do programa foi um sucesso, pelo menos em termos regionais. Também no Sudeste, nesse mesmo período houve o alcance de mais de dois milhões de novas famílias.

Há uma diferença nas razões das expansões dos dois programas. Enquanto o PBF buscava sua meta inicial de onze milhões de famílias, o BPC cresceu em função do aumento do salário mínimo. Desde 1994 e de forma mais acentuada, desde 2003, o salário mínimo tem crescido acima da inflação e acima da renda média. Dado que a linha de elegibilidade do BPC é ¼ de salário mínimo, o aumento do mínimo provocou um crescimento vegetativo do BPC.

Por fim, cabe enfatizar a literatura produzida no Brasil totalmente voltada para a análise do impacto do BPC e do Bolsa Família na diminuição da desigualdade de renda. Todos os que se propuseram a analisar o impacto desses programas chegaram a resultados que mostram que os programas de transferência de renda são rendas progressivas, ou seja, contribuíram para a diminuição da desigualdade de renda nos últimos anos.

A mudança do papel do governo federal na estruturação da política de assistência social e de segurança alimentar e nutricional foi preponderante. Até início dos anos 2000 a participação do governo federal na oferta de serviços socioassistenciais se limitava ao financiamento dos Serviços de Ação Continuada (SAC) que era estruturado em função dos públicos alvos: deficientes, idosos, crianças e adolescentes. Entretanto a execução era a cargo de estados e municípios ou por entidades sem fins lucrativos. De forma resumida, o SAC era a fonte de financiamento de creches, asilos, pré-escolas, instituições de assistência e serviços a pessoas idosas ou com deficiência através de convênios com as prefeituras que acompanhavam e fiscalização as entidades que prestavam os serviços.

O BPC e o PBF (este último nascido dentro do Programa Fome Zero) foram, certamente, os carros chefe do crescimento da proteção social, mas outros tantos programas se destacam no âmbito do governo federal. Ressalte-se que apesar desse desenvolvimento claro das transferências, a oferta de serviços continuou um ponto fraco dentro da construção do sistema de proteção social brasileiro. Dentro da assistência social o modelo preconizado pela PNAS e pela NOB-SUAS previu que os serviços deveriam ser ofertados dentro de equipamentos públicos atendendo à proteção social básica e à proteção social especial. Foi somente na NOB de 2005 que se definiram com clareza os conceitos e a forma de oferta desses serviços. Diz a norma: “A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social.” Enquanto “A proteção social especial tem por objetivos prover atenções socioassistenciais a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.” .

No caso da proteção social básica os serviços seriam operados, principalmente, pelos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) que deveriam ser territorializados em função do tamanho do município. Entretanto, seriam utilizados também serviços e projetos de capacitação e inserção produtiva, benefícios eventuais e outras redes de serviços socioeducativos focados em grupos geracionais ou de interesse. Foi dentro da proteção social básica que se operou o BPC. Já na proteção social especial, como se está trabalhando com situações de risco ou violação de direitos a oferta foi por meio de “rede de serviços de atendimento domiciliar, albergues, abrigos, moradias provisórias para adultos e idosos, garantindo a convivência familiar e comunitária; rede de serviços de acolhida para crianças e adolescentes com repúblicas, casas de acolhida, abrigos e família acolhedora; serviços especiais de referência para pessoas com deficiência, abandono, vítimas de negligência, abusos e formas de violência; ações de apoio a situações de riscos circunstanciais, em decorrência de calamidades públicas e emergências”. Afora estas opções institucionais a idéia foi que este tipo de serviço fosse oferecido nos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), aonde se prestaria serviços especializados e multiprofissionais uma vez que se teria como público-alvo crianças e adolescentes em situação de trabalho, adolescentes em medida socioeducativa, crianças e adolescentes em situação de abuso e/ou exploração sexual, crianças, adolescentes, pessoas com deficiência, idosos, migrantes, usuários de substancias psicoativas e outros indivíduos em situação de abandono e famílias com presença de formas de negligência, maus tratos e violência. Isso se daria por meio da articulação com o Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Conselhos Tutelares e outras Organizações de Defesa de Direitos bem como os demais serviços socioassistenciais.

 

Outros programas

 

Apesar de toda essa estruturação institucional, na prática, a maioria dos serviços é oferecida em escala muito pequena e não alcançou todo o território nacional, sendo insuficientes para atender a toda a demanda.

Outros programas também foram criados, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), o Programa Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes e o Programa de Atenção Integral à Família (PAIF).

O PAIF foi criado em abril de 2004 e em maio do mesmo ano passou a integrar a rede de serviços de ação continuada da Assistência Social financiada pelo governo federal. Foi desenvolvido no CRAS sendo considerado o principal programa de proteção social básica do SUAS, sendo promovido por meio de ações de acompanhamento sociofamiliar na inserção em serviços socioeducativos e de convivência relativas à assistência social. Como parte do conjunto de ações da Proteção Social Básica teve como objetivo prevenir o risco social advindo das vulnerabilidades sociais, seja por meio do fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários, seja por meio de serviços socioeducativos ou de ações que promovam a autonomia das famílias e comunidades. A concepção desse programa foi articular num só aparelho social os diversos serviços e ações oferecidos pela assistência social e ao mesmo tempo romper com a idéia de indivíduo-problema articulando ações para toda a família que está em situação de vulnerabilidade, não só com o principal.

O PETI, assim como o PAIF, compôs o SUAS. Ele surgiu em 1996 e teve como público alvo as famílias com crianças e adolescentes retirados das diversas situações de trabalho, com idade inferior a 16 (dezesseis) anos, e propôs erradicar todas as formas de trabalho infantil. Somente em 2000, com a Portaria no 2.917, se estabeleceu as diretrizes do programa, com seus objetivos, público-alvo e valor de benefícios. Até 2005 o foco era nas piores formas de trabalho. Nesse ano, o MDS, por meio de Portaria, ampliou o foco para qualquer tipo de trabalho realizado por crianças abaixo de 16 anos com exceção das situações em que o adolescente trabalha como aprendiz.

São três formas de atuação a que o programa se propõe: primeiro, é a concessão de bolsa mensal no valor de R$ 25,00 por criança em situação de trabalho para as famílias que residem em área rural e em municípios com menos de 250 mil habitantes e no valor de R$ 40,00 por criança em situação de trabalho para as famílias residentes nas áreas urbanas de capitais, regiões metropolitanas e municípios com mais de 250 mil habitantes. A segunda ação desenvolvida é a execução da jornada ampliada na escola, também conhecida como contra-turno, que garante outro tipo de inserção comunitária à criança além de garantir a proteção em relação ao trabalho, garante também alimentação em tempo integral. E, por fim, o programa visa atingir a própria família por meio de ações assistenciais visando geração de emprego e renda, principalmente.

Em dezembro de 2005, o MDS integrou o Peti ao Bolsa Família visando ainda eliminar a duplicidade de benefícios e a ampliação do atendimento por meio da universalização do acesso. Todas as modificações realizadas desde o início do programa permitiu um crescimento considerável de benefícios. Se em 1996 o Peti atendia menos de 400 mil crianças e jovens, em 2007 o programa alcançou cerca de 900 mil crianças e adolescentes. Assim como o Bolsa Família o Peti também é um programa com condicionalidades, ou seja, a família para poder ter direito ao benefício necessita garantir a retirada de todas as crianças e adolescentes das atividades laborais, sejam elas quais forem, além das condicionalidades de educação e saúde do próprio Bolsa.

 

Considerações finais

 

O desenvolvimento da proteção social no Brasil a partir da Constituição de 1988 se deu por meio de fatores importantes: do reconhecimento da assistência social como política social e como parte da Seguridade Social, e da introdução da solidariedade nacional como pressuposto não só da política de assistência social, mas do conceito de proteção social. Disso decorreu uma mudança radical na estruturação da proteção social que era baseada anteriormente na idéia de seguro social e, portanto, no pressuposto contributivo e na vinculação ao mercado de trabalho formal. Agora, parte-se do direito da garantia de mínimos sociais, de proteção contra riscos advindos da vulnerabilidade em virtude do ciclo vital da vida, situações de risco (acidentes, invalidez, etc.), incapacidade de sobrevivência em decorrência de fatores que vão além da vontade individual.

Entre 1995 e 2005, a trajetória de crescimento do gasto federal assistencial superou todas as demais áreas sociais. O orçamento específico da Assistência Social passou de 1,3 bilhão para 18,8 bilhões, em 2005. Isso significou um aumento em relação ao PIB de 0,08% para 0,83%. O orçamento da Seguridade Social como um todo, nesse mesmo período, cresceu de 9,5% para 12,7% (2005) do PIB. Castro et alli afirmaram que o financiamento desse sistema tem sido feito basicamente por elevação das contribuições sociais vinculadas. Foi nesse momento que se deu a criação do BPC e foi também o momento da criação e expansão do PBF, dois grandes baluartes dessa expansão, importantes pilares da garantia de renda não-contributiva no país.

Disso decorreu a necessidade de blindagem seja por meio de preceitos constitucionais, seja por vinculações de recursos como porcentagem de determinada receita, seja por vinculação de benefícios ao salário mínimo. Todas essas vinculações protegeram as políticas sociais contra cortes orçamentários em tempos de crise. O BPC não sofreu as mesmas mazelas que outros programas aqui citados, no período do governo Fernando Henrique Cardoso, pelo fato decisivo de ter vinculações e garantias jurídicas e orçamentárias na medida em que é um direito constitucional. Enquanto políticas como a Bolsa Família, por mais impactos positivos que possam causar na diminuição da desigualdade social, por mais que sejam base da proteção social no país protegendo um terço da população dos riscos sociais advindos da pobreza não tiverem as vinculações nem as garantias do BPC sempre estarão sujeitos a riscos de cortes e enxugamentos diante de crises econômicas e restrições fiscais.

Se foi perceptível o crescimento e a consolidação da proteção social por meio de transferência de renda, o mesmo não aconteceu, nem com a mesma intensidade nem com a mesma dimensão, com os serviços socioassistenciais. Se a garantia de renda fez parte do conjunto de seguranças que caberiam à assistência social, grande parte das proteções e seguranças garantidas pela Política Nacional de Assistência Social deveria ser atendida via oferta de serviços e a evolução destes, apesar de todos os avanços ainda está muito longe de atender todas as exigências do aparato legal para a garantia de mínimos aos que dela necessitar.

Por fim, a trajetória institucional errática do governo federal, mais fortemente no governo Fernando Henrique Cardoso e no início do governo Lula, mostrou como a política e os partidos políticos poderia apontar para o impacto sobre a provisão de políticas públicas.

 

 


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Ver a respeito: Texto para Discussão nºs 1228; 1248; 1283; 1293; 1372 e 1396, disponíveis em www.ipea.gov.br; Ver também: Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional - Cedeplar/UFMG; Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família. Sumário Executivo. Cedeplar/UFMG; Sagi/MDS: outubro de 2007. Disponível em: http://www.mds.gov.br/institucional/secretarias/secretaria-de-avaliacao-e-gestao-da-informacao-sagi/arquivo-sagi/pesquisas

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