SECRETARIA DE COMERCIO EXTERIOR (SECEX)

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Nome: SECRETARIA DE COMÉRCIO EXTERIOR (SECEX)
Nome Completo: SECRETARIA DE COMERCIO EXTERIOR (SECEX)

Tipo: TEMATICO


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SECRETARIA DE COMÉRCIO EXTERIOR - SECEX (ver também verbete Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil - CACEX)

SECRETARIA DE COMÉRCIO EXTERIOR (Secex)

 

Secretaria encarregada de formular, implementar e administrar a política de comércio exterior brasileira, criada no governo Itamar Franco pela Medida Provisória nº 309, de 19 de outubro de 1992, subordinada ao Ministério da Indústria, Comércio e Turismo. A Secex incorporou as principais atribuições do Departamento de Comércio Exterior (Decex), que funcionou no governo Fernando Collor de Melo subordinado à Secretaria Nacional de Economia do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. O Decex, por sua vez, foi o sucessor da Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil (Cacex).

 

A liberalização comercial

                               

A consolidação do processo de liberalização comercial, a partir de março de 1990, ensejou não apenas a extinção da Cacex, como também as sucessivas mudanças institucionais implementadas na política de comércio exterior brasileira ao longo da década.

                A rigor, a origem do processo de abertura comercial no Brasil remonta à segunda metade dos anos 1980, quando ganhou ressonância o debate acerca da conveniência de se reformar o sistema de proteção no Brasil, por meio da redefinição da estrutura de tarifas aduaneiras e da eliminação gradual dos diversos tipos de barreiras não-tarifárias então existentes.

                Com efeito, em 1987, a antiga Comissão de Política Aduaneira (CPA) submetia às autoridades econômicas uma proposta de abertura comercial contendo uma estrutura de tarifas implícitas que conferissem aos setores industriais graus diferenciados de proteção, compatíveis com suas respectivas estruturas produtivas e perfis tecnológicos. Além disso, com o propósito de tornar mais racional a distribuição de incentivos, a CPA sugeria também a eliminação da maioria dos regimes aduaneiros especiais, preservando apenas os vinculados à exportação (o programa Befiex, que concedia isenções aduaneiras e fiscais às importações de equipamentos condicionadas a compromissos futuros de exportação; o drawback; e demais incentivos às compras externas propriamente ditas), aos acordos internacionais (Associação Latino-Americana de Desenvolvimento e Integração - ALADI, General Agreement on Tariffs and Trade - GATT, e outros firmados pelo Brasil com os países do Cone Sul), ao desenvolvimento regional (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, e Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - Sudene) e à Zona Franca de Manaus.

                Essa proposta foi originada da percepção de que, num contexto de crise econômica interna e rápido progresso tecnológico irradiado a partir das indústrias de fronteira dos países centrais (informática, microeletrônica e telecomunicações), a manutenção do aparato protecionista com as características então vigentes no Brasil conduziria o parque industrial, em prazo não muito longo, à obsolescência.

                No entanto, devido às fortes pressões políticas para manter os privilégios obtidos, a proposta técnica da CPA foi de tal forma modificada que a política de importação aprovada em junho de 1988 não apenas alterou a estrutura de tarifas aduaneiras sugerida pela comissão, como ainda manteve a maior parte dos regimes aduaneiros especiais. Em conseqüência, a estrutura protecionista brasileira continuou com as mesmas características gerais do período pós-64, ou seja, de um lado, com uma estrutura de tarifas aduaneiras tendo efeito quase negligenciável na proteção das atividades produtivas domésticas e, de outro, com a proteção dos setores domésticos sendo garantida, na prática, mas de forma muito pouco seletiva, pela presença de fortes barreiras não-tarifárias administradas pela antiga Cacex.

                Em março de 1990, o governo Collor introduziu um drástico programa de estabilização macroeconômica, ao mesmo tempo que enfrentou o desafio de viabilizar definitivamente o processo de liberalização comercial. Entre as principais medidas voltadas para alcançar esse objetivo, merecem menção:

                a) a eliminação das isenções e reduções aplicáveis aos impostos de importação e sobre produtos industrializados, inerentes à política comercial de 1988, preservando apenas os regimes aduaneiros especiais concernentes aos acordos internacionais e à Zona Franca de Manaus, bem como os vinculados a metas exportadoras (Medida Provisória nº 158, transformada na Lei nº 8.032, de 12 de abril de 1990);

                b) a extinção da lista de produtos com importação suspensa (o chamado Anexo C da antiga Cacex), dos limites de importação por empresa impostos pela Cacex (Portaria nº 56, de 15 de março de 1990, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento), e da exigência de financiamento internacional para as compras externas acima de 200 mil dólares (Portaria nº 365, de 26 de junho de 1990, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento), ou seja, eliminação da tríade de barreiras não-tarifárias que havia dado a tônica da política de comércio exterior ao longo da década de 1980; 

                c) a implementação de uma reforma aduaneira (Portaria nº 365, de 26 de junho de 1990, do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento), através do estabelecimento de um cronograma de redução gradual dos elevados níveis tarifários ainda vigentes (nível inferior e nível superior de 0% e 105%, respectivamente, e média de 35%), de modo que se alcançasse, em 1994, uma estrutura de proteção nominal com alíquotas ad valorem variando entre um mínimo de 0% e um máximo de 40% e tarifas aduaneiras média e modal de 14% e 20%, respectivamente.

                Todas essas mudanças foram acompanhadas por profundas alterações institucionais. Os assuntos econômicos passaram para a jurisdição de um unificado Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Ao mesmo tempo, com a eliminação dos controles quantitativos das importações, foi extinta a Cacex, passando suas atribuições para a competência do recém-criado Departamento de Comércio Exterior (Decex), que, por sua vez, ficaria subordinado à Secretaria Nacional de Economia daquele ministério.

                Embora as razões da reforma institucional do comércio exterior brasileiro nunca tenham sido expostas oficialmente, a extinção da Cacex pode ser interpretada como o mecanismo mais eficaz para eliminar o estilo de política comercial que vigorara no período pós-64, com excessiva ênfase nos controles administrativos e outras barreiras não-tarifárias. Em outras palavras, a exclusão da Cacex do novo aparato institucional seria uma forma de ruptura com o passado.

                Por outro lado, as diversas modificações institucionais realizadas na organização do comércio exterior brasileiro entre 1990 e 1995 sugerem não apenas o esforço de reaparelhar paulatinamente uma estrutura organizacional que havia sido abruptamente desfeita com a extinção da Cacex, mas também a tentativa de construir um novo aparato legal e burocrático consoante com a proposta de constituição do Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul), segundo o Tratado de Assunção de 1991, e com a nova ordem do comércio internacional que emergia a partir da Ata Final da Rodada Uruguai de Negociações do GATT, de 15 de abril de 1994.

                Com efeito, além da criação da Organização Mundial do Comércio, a Ata Final apresentava as regras de disciplinamento das ações de salvaguarda comercial, dos códigos anti-dumping e das medidas compensatórias (códigos anti-subsídios), a incorporação do comércio de produtos agrícolas à monitoração do GATT e a introdução de novos temas, como a necessidade de realização de acordos nas áreas de serviços, de investimentos e de propriedade intelectual.

 

A Secex

 

                O governo Itamar Franco, através da Medida Provisória nº 309, de 19 de outubro de 1992, restaurou a organização institucional da área econômica em três ministérios — da Fazenda, do Planejamento, e da Indústria, Comércio e Turismo —, criando e submetendo a este último a Secretaria de Comércio Exterior (Secex), que incorporava as principais atribuições do Decex. À Secex caberia, portanto, formular, implementar e administrar a política de comércio exterior brasileira.

                Posteriormente, por meio do Decreto nº 1.757, de 26 de dezembro de 1995, o governo Fernando Henrique Cardoso, embora preservando essa estrutura ministerial, demarcava de forma mais precisa as áreas de atuação da Secex, subdividindo-a nos departamentos de Operações de Comércio Exterior, de Negociações Internacionais, de Defesa Comercial e de Políticas de Comércio Exterior. Essa mudança institucional só pode ser melhor entendida se analisada à luz da condução do processo de liberalização comercial no Brasil após 1993.

                Em linhas gerais, o cronograma inicial de abertura foi mantido até 1992. No entanto, nesse ano foram antecipadas reduções de tarifas aduaneiras previstas para 1993 e 1994, reduzindo em seis meses o prazo para a conclusão da reforma comercial. Além disso, mesmo antes da implantação do Plano Real, em julho de 1994, a abertura comercial vinha-se subordinando à política de estabilização de preços. Segundo Kume, “no período de março a dezembro de 1994, durante a fase e nos primeiros meses de implantação do Plano Real, o instrumento tarifário foi utilizado intensamente como mecanismo para disciplinar os preços domésticos via aumento da competição externa”.

                Não bastasse isso, a entrada em vigor, também de forma antecipada, da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul, em setembro de 1994, cuja vigência fora programada para ser introduzida apenas em janeiro do ano seguinte, acabou reduzindo significativamente o nível de proteção nominal de setores com participação importante nas importações brasileiras, como o automobilístico, o de eletrônica de consumo e o de química fina.

                Esse conjunto de medidas liberalizantes aumentou a pressão protecionista por parte de diversos segmentos produtivos, bem como induziu ao incremento do número de petições de abertura de investigação para a aplicação dos instrumentos de defesa comercial externa (destacando-se os direitos anti-dumping). No primeiro caso, o governo procurou evitar a adoção de práticas generalizadas de proteção, elevando para 70% as alíquotas ad valorem apenas dos produtos cujas importações vinham exercendo maior peso na elevação dos déficits comerciais.

                O aumento dos pedidos de investigação a respeito de prováveis práticas de dumping, de utilização de subsídios e/ou de aplicação de salvaguardas comerciais ensejou a criação — e isto é digno de nota — , pela primeira vez no Brasil, de um órgão especialmente encarregado da defesa comercial. Nesse sentido, não seria exagerado afirmar que, no organograma da Secex, a maior inovação terá sido a criação do Departamento de Defesa Comercial, uma vez que as atividades e funções dos demais departamentos já eram cumpridas, no passado, pelos órgãos intervenientes na política de comércio exterior brasileira, especialmente pela Cacex.

                É preciso ressaltar, porém, que esse período de transição não poderia transcorrer sem sobressaltos, sobretudo em virtude do grande despreparo dos recursos humanos — cerca de um terço dos funcionários da antiga Cacex que continuou cedido pelo Banco do Brasil ao Ministério da Indústria, Comércio e Turismo — para lidar com as controvérsias comerciais, típicas de uma economia em processo de liberalização. Esse problema foi atenuado, em parte, com a decisão de aumentar os gastos em treinamento do pessoal da Secretaria de Comércio Exterior — sobretudo dos técnicos do Departamento de Defesa Comercial. Entretanto, desde a extinção da Cacex, o forte enxugamento do quadro de pessoal acabou tornando evidente que seria preciso não apenas aprimorar o grau de qualificação técnica, mas também aumentar o número de funcionários da Secex, pelo menos até o limite compatível com uma gestão eficiente do comércio exterior brasileiro. Uma providência nesse sentido foi a implementação, ainda que relativamente tardia, do cargo de analista de comércio exterior, com a realização de concurso público que selecionou, em 1998, cem novos técnicos para cumprirem as novas funções desafiadoras impostas por um mundo que passa por profundas transformações econômicas.

 

André Luiz Nassif

colaboração especial

 

FONTES: KUME, H. Política de importação; KUME, H. Política tarifária; MATESCO, V. Novas. MOREIRA, M. & CORREIA, P. Abertura; NASSIF, A. Política.

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