SUPERINTENDÊNCIA DA MOEDA E DO CRÉDITO (Sumoc)

A Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) foi criada pelo Decreto-Lei nº 7.293, de 2 de fevereiro de 1945. Sua criação foi proposta em 1944 pelo professor Otávio Gouveia de Bulhões ao ministro da Fazenda Artur de Sousa Costa, como instituição que constituiria o embrião do futuro Banco Central do Brasil.

Se este era o objetivo fundamental a alcançar a médio prazo — na verdade, a transição da Sumoc para o Banco Central demandaria duas décadas —, havia dois objetivos mais imediatos. O primeiro dizia respeito à tentativa de coordenação das políticas monetária e creditícia, em particular de controle seletivo do crédito estendido pelo Banco do Brasil, e o segundo ligava-se à necessidade, tal como vista por Bulhões, de um interlocutor técnico privilegiado com as instituições financeiras internacionais criadas em Bretton Woods, nos Estados Unidos, em 1944, e destinadas a supervisionar, sob a hegemonia norte-americana, a ordem econômica internacional do pós-guerra.

Assim é que, tão logo criada, a Sumoc foi   feita representante do governo junto ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao Banco Mundial, passando a manter relações estreitas com estas entidades e a adotar as medidas necessárias para dar cumprimento à Convenção de Bretton Woods, ratificada pelo governo brasileiro.

Decidida por Getúlio Vargas oito meses antes de perder os excepcionais poderes de que dispunha — entre os quais o de editar decretos-leis —, a criação do novo órgão não esteve isenta de controvérsia, em particular de comentários provenientes da secular burocracia do Banco do Brasil, a cujas ponderações foi ajustado o projeto inicial de Bulhões. Esse arranjo resultou na solução “mista” para questão do Banco Central, segundo a qual o Banco do Brasil continuaria — como até hoje — a desempenhar o duplo papel de banco comercial e de autoridade monetária, juntamente com a própria Sumoc, que foi o embrião do Banco Central por duas décadas.

O conselho da Sumoc, sua mais alta instância decisória, foi constituído, além do ministro da Fazenda e do presidente do Banco do Brasil — respectivamente presidente e vice-presidente do conselho —, pelos diretores da Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária e das carteiras de Câmbio e de Redescontos do Banco do Brasil e pelo diretor executivo da Sumoc, nomeado por decreto do presidente da República.

É a seguinte a relação dos diretores executivos (não interinos) da Sumoc, de sua criação a abril de 1965, quando seu diretor passou a ocupar o cargo de presidente do recém-criado Banco Central do Brasil: José Vieira Machado (fevereiro de 1945 a fevereiro de 1951), Válter Moreira Sales (fevereiro de 1951 a maio de 1952), Egídio da Câmara Sousa (de maio a setembro de 1952), José Soares Maciel Filho (de setembro de 1952 a agosto de 1954), Otávio Gouveia de Bulhões (de setembro de 1954 a maio de 1955), Prudente de Morais Neto (de maio a outubro de 1955), Inar Dias de Figueiredo (de outubro de 1955 a março de 1956), Eurico de Aguiar Sales (de março de 1956 a novembro de 1957), José Joaquim Cardoso de Melo Neto (de novembro de 1957 a julho de 1958), José Garrido Torres (de julho de 1958 a agosto de 1959), Marcos de Sousa Dantas (de agosto de 1959 a junho de 1960), Francisco Vieira de Alencar (de junho de 1960 a fevereiro de 1961), Otávio Gouveia de Bulhões (de fevereiro de 1961 a janeiro de 1963), Júlio de Sousa Avelar (de janeiro a fevereiro de 1963), Otávio Augusto Dias Carneiro (de março de 1963 a maio de 1964) e Dênio Chagas Nogueira (de maio de 1964 a abril de 1965). Dênio Nogueira foi o primeiro presidente do Banco Central do Brasil após sua criação em abril de 1965, permanecendo no cargo até março de 1967.

A Sumoc na década de 1940

Ao longo de seus primeiros seis anos de vida, sob a relativamente longa gestão de Vieira Machado, funcionário de carreira do Banco do Brasil, a Sumoc — revela o estudo das atas das reuniões de seu conselho — dedicou-se basicamente a questões relacionadas à reorganização da rede bancária e à regulamentação de capitais externos. Seu corpo técnico próprio era praticamente inexistente até 1950 (quando a Instrução nº 34 criou a seção de estatística própria da Sumoc) e seu relatório anual de atividades era apresentado como uma subseção do relatório anual do Banco do Brasil (isso ocorreria até 1955, quando foi publicado o primeiro relatório da Sumoc, independentemente da publicação do tradicional relatório do Banco do Brasil).

Na verdade, até o início da década de 1950, a Sumoc constituiu de facto, ainda que não de jure, apenas um órgão a mais no Banco do Brasil, absorvendo alguns encargos das carteiras de Câmbio e de Redescontos e, especialmente da Caixa de Mobilização e Fiscalização Bancária. A inexistência de uma caixa própria tornava a superintendência dependente do Banco do Brasil do ponto de vista material e técnico, restringindo em muito o alcance político e econômico da projetada “transferência” para o novo órgão dos depósitos compulsórios em moeda dos bancos comerciais, que continuariam sendo recolhidos pelo Banco do Brasil “à conta da Sumoc”. Os depósitos voluntários dos bancos comerciais jamais foram transferidos, nem mesmo após a criação do Banco Central em 1965.

A Sumoc desempenhou papel importante, na década de 1940, na reorganização e regulamentação do sistema bancário, à época necessárias, dado que o número de estabelecimentos bancários havia passado de 1.648 em 1941, para 2.549 em 1944, incluindo filiais. Entretanto, do ponto de vista de suas implicações políticas, foi a atuação da Sumoc no que diz respeito à regulamentação do movimento de capitais externos que despertou o maior interesse, em particular após a violenta condenação de sua atuação, feita por Vargas em 1951.

Com efeito, em 16 de agosto de 1946, o Decreto-Lei nº 9.602 havia ampliado as atribuições da Sumoc nesta área. Mediante instrução e “tendo em vista as condições do mercado de câmbio”, a Sumoc poderia elevar, reduzir ou até mesmo abolir temporariamente o imposto sobre operações de remessas ao exterior, bem como interpretar de forma liberal o significado dos limites percentuais sobre a repatriação do capital e remessas de lucro e dividendos.

Comprometidas com a doutrina liberal e com o projeto norte-americano de uma economia mundial aberta, as autoridades monetárias relaxaram várias restrições à saída de divisas do Brasil, uma medida aparentemente destinada a estimular novos ingressos de capitais privados no futuro. Uma análise mais cuidadosa, não só da situação internacional, como da composição das reservas e da estrutura do comércio internacional do Brasil, teria aconselhado uma atitude mais cautelosa.

Com efeito, é — e era — sabido que, à época, existiam estreitos controles sobre fluxos financeiros internacionais, e que os objetivos norte-americanos e, especialmente, do FMI, consistiam na eliminação de restrições ao comércio internacional. A ausência de fluxos internacionais de capitais privados e de linhas organizadas de crédito internacional criou um problema de liquidez mundial, somente resolvido, no imediato pós-guerra, através da União Européia de Pagamentos, do FMI e de empréstimos do governo sob a égide do Plano Marshall.

As autoridades monetárias e cambiais do governo Eurico Dutra, contudo, aparentemente depositaram vasta confiança em uma solução duradoura para o potencial desequilíbrio do balanço de pagamentos nacional através da conta de capital, vale dizer, através de uma política liberal de câmbio que, em estimulando as saídas de capital, pudesse estimular também ingressos brutos. Fontes insuspeitas, ao analisar o período, consideram que, “evidentemente, não havendo capitais nos países europeus, o que houve foi uma saída espantosa de divisas do país”. De fato, entre 1946 e 1952, a economia brasileira experimentou uma saída líquida de divisas da ordem de quinhentos milhões de dólares. Obviamente, parte da saída de divisas deveu-se à progressiva valorização do cruzeiro, dado que a taxa de 18 a 19 cruzeiros por dólar norte-americano permaneceu praticamente constante de 1939 a 1952, enquanto os preços internos mais que quadruplicaram no período. Em 1952 a taxa cambial no mercado negro era de ordem da taxa oficial.

A alegação das autoridades monetárias e cambiais do governo Dutra, ou, mais precisamente, da Sumoc, para a liberalização cambial de 1946 — “condições favoráveis do mercado de câmbio” — deveria ter sido objeto de uma discussão mais aprofundada, posto que as condições favoráveis se limitavam à área de moedas inconversíveis, e não era aqui que residia o problema fundamental do balanço de pagamentos brasileiro. Felizmente, a excepcional elevação dos preços internacionais do café a partir de 1948 e o licenciamento de importações adotado a partir de junho de 1947 impediram que uma grave crise cambial tivesse lugar ainda na década de 1940.

Entre 1940 e 1949, condições climáticas adversas haviam estabilizado a produção de café e elevado a uma redução líquida de estoques estimada em 16 milhões de sacas (além dos 65 milhões de sacas queimadas durante a década de 1930). Quando, em junho de 1948, o governo Dutra — preocupado com a inflação — decidiu que não desvalorizaria e a Sumoc comunicou ao FMI que a paridade oficial do cruzeiro em relação ao dólar seria a mesma de 1939 (18,50 cruzeiros por dólar), os importadores de café que estavam aguardando uma desvalorização desde a expiração, em 1948, do Acordo Interamericano do Café, lançaram-se ao mercado e causaram uma surpreendente elevação dos preços em um prazo extremamente curto para um mercado que estivera, por quase três décadas, sujeito à superprodução. Entre 1948 e 1950, o preço do café aumentou em 125%, elevando-se de 23 para 51 centavos de dólar por libra-peso.

A Sumoc na década de 1950

Na década de 1950, a Sumoc continuou a desempenhar papel importante em duas áreas cruciais. A primeira dizia respeito à sua tentativa de coordenar a política monetária e creditícia, em particular de controlar a expansão dos empréstimos do Banco do Brasil ao setor privado, ao setor público e ao Tesouro. Para tal a Sumoc investe na elaboração de um sistema consolidado de contas das autoridades monetárias — inexistentes até meados da década de 1950 —, tentando distinguir o que seriam as contas típicas do Banco Central das demais contas do balancete consolidado das autoridades monetárias.

Apesar de importantes progressos nesta área, consubstanciados na qualidade da informação dos boletins e relatórios anuais que a Sumoc começou a publicar a partir de 1955, a eficácia operacional da superintendência nesta área de controle monetário e creditício foi extremamente limitada ao longo da década de 1950 — exceção feita à breve passagem de Eugênio Gudin e Bulhões, respectivamente no Ministério da Fazenda e na diretoria executiva da Sumoc durante o governo de João Café Filho.

A razão é relativamente simples: dos três instrumentos clássicos de controle de liquidez e da expansão monetária — o open market, o compulsório e o redesconto —, o primeiro simplesmente não existia, a elevação do compulsório significava, de fato, maiores recursos para o Banco do Brasil, o que acabava por ter efeito expansionista, e o redesconto não era controlado pela Sumoc. Na verdade, a Carteira de Redescontos do Banco do Brasil atendia ao sistema bancário e às necessidades do Tesouro, e era através desta carteira que legalmente tinha lugar a emissão de papel-moeda. A impotência da Sumoc para efetivamente controlar a expansão de crédito por parte do Banco do Brasil marcou todo o período de vigência da Constituição de 1946 e expressou-se, politicamente, nas várias controvérsias entre ministros da Fazenda e presidentes do Banco do Brasil (Pedro Luís Correia e Castro versus Guilherme da Silveira, na década de 1940, e Horácio Lafer versus Ricardo Jafet e Lucas Lopes versus Sebastião Pais de Almeida, na década de 1950).

Foi na área de política cambial e de comércio exterior, contudo, que a Sumoc desempenhou um papel-chave na década de 1950. Por exemplo, a adoção do sistema de taxas múltiplas e leilões cambiais contemplados pela famosa Instrução nº 70 da Sumoc, de outubro de 1953, não deixou de ser uma imaginativa resposta à grave crise cambial de 1952 e 1953 e uma substancial alteração em relação ao sistema anterior. Em primeiro lugar, porque era um sistema de restrições quantitativas que permitia um papel às “forças de mercado” através dos leilões de divisas. Em segundo lugar, porque eliminava a possibilidade de uma acumulação rápida de atrasados comerciais como em 1951-1952; o que estava sendo vendido não eram licenças de importação desvinculadas da real disponibilidade de divisas. Em terceiro lugar, porque o governo se apropriava do diferencial entre as taxas de importação — que resultavam dos leilões — e as taxas às quais os exportadores eram obrigados a converter suas cambiais.

Eugênio Gudin, à época, como (até o início da década de 1980) o principal economista liberal brasileiro, considerou o novo sistema como um sistema intermediário entre o “quase caos” (o sistema anterior) e a “normalidade” (uma taxa única de câmbio determinada pelo mercado) e chegou a escrever, após sua curta passagem pelo Ministério da Fazenda (setembro de 1954 a abril de 1955): “Meu apoio descompromissado à adoção do sistema foi concedido na suposição de que o plano proposto seria adotado por um período limitado, um ano ou dois no máximo... e de que os recursos apreciáveis a serem obtidos com os leilões seriam totalmente usados para o combate à inflação.”

Na verdade, o sistema, em suas linhas gerais, permaneceu em vigor (com alterações em 1957 associadas à introdução da Lei de Tarifas) até ser modificado fundamentalmente pelo governo Jânio Quadros, em março de 1961. Da mesma forma, os apreciáveis recursos obtidos com os leilões não foram totalmente usados para o combate à inflação. Como é sabido, o saldo da conta de ágios e bonificações constituiu, exceção feita ao ano de 1959, uma importante fonte da receita governamental, utilizada para financiar parte da substancial elevação do gasto público que teve lugar a partir de 1956, com o governo Juscelino Kubitschek.

No governo deste último, uma instrução da Sumoc, baixada por Eugênio Gudin em janeiro de 1955, foi amplamente utilizada: dos 565 milhões de dólares de capital de risco (investimento direto) que ingressaram no Brasil entre 1955 e 1960, cerca de 401 milhões ingressaram nos termos da Instrução nº 113 da Sumoc, de janeiro de 1955, vale dizer, sem cobertura cambial e com significativo subsídio implícito, na medida em que ingressavam como equity capital, convertido em cruzeiros pela taxa mais favorável do mercado livre, e as remessas posteriores para o exterior se realizavam ao favorável custo de câmbio, aproximadamente igual à sobrevalorizada taxa média para exportações.

Da mesma forma, dos 1,710 bilhão de dólares de empréstimos e financiamentos obtidos pelo Brasil no período de 1955 a 1960, mais de 60% (1,163 bilhão) foram subsidiados pela política cambial, vale dizer, também ingressavam no país sob a forma de máquinas, veículos e equipamentos, sem cobertura cambial — isto é, sem precisar comprar os dólares necessários nos leilões de categoria relevante —, e tinham assegurado o direito de remessas para o exterior ao favorável custo de câmbio.

Estas importações sem cobertura cambial chegaram a representar uma parcela significativa (70% em média) das importações de máquinas, veículos e equipamentos no período de 1956 a 1960. E o mais relevante, talvez, que tais importações, para as quais não havia cobertura cambial, representaram em média 1/4 das importações totais do Brasil no período de 1956 a 1960. Na verdade, esta foi uma das formas de evitar que a restrição de divisas ou o “estrangulamento externo” levasse ao abandono das inversões contempladas no Programa de Metas, dada a estagnação, ou melhor, o declínio das receitas de exportação associadas ao problema do café.

A influência da Sumoc nesta área externa diminuiu consideravelmente após a saída de Lucas Lopes, Roberto Campos e Garrido Torres, respectivamente do Ministério da Fazenda, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e da diretoria executiva da Sumoc, em agosto de 1959, após a “ruptura” do governo Kubitschek com o FMI. A Sumoc só voltaria a ter influência em 1961, já no governo Jânio Quadros.

A Sumoc na década de 1960

Otávio Gouveia de Bulhões voltou à diretoria executiva da Sumoc com a posse de Quadros. A identificação com o ministro da Fazenda, Clemente Mariani — que havia sido presidente do Banco do Brasil na gestão Gudin —, e a homogeneidade da equipe econômica permitiram a ambos angariar em menos de cem dias a confiança da comunidade financeira internacional e o amplo respaldo econômico e político da nova administração norte-americana chefiada por John F. Kennedy, cuja posse teve lugar quase simultaneamente com a de Quadros.

Jânio não hesitou em denunciar publicamente, em seu discurso de posse, a “terrível situação financeira” que lhe legava o governo anterior, e declarou aceitar integralmente “os inevitáveis sacrifícios” de uma “restrição financeira dolorosa, a fim de estabelecer mais tarde as bases de um novo desenvolvimento”. Aplicou uma política de estabilização, que previa uma severa contenção de gastos públicos e o controle da expansão monetária, assim como uma desvalorização cambial de 100% e a abolição da Instrução nº 70. Enviou também duas missões paralelas aos Estados Unidos e à Europa para negociar os termos da dívida externa brasileira e a extensão de novos créditos. A missão enviada aos Estados Unidos era chefiada por Válter Moreira Sales e integrada entre outros por Casimiro Ribeiro, enquanto a equipe enviada à Europa tinha à frente Roberto Campos. Ambas obtiveram em maio e junho de 1961 um significativo sucesso nas negociações, conseguindo a consolidação e extensão da dívida de curto prazo, que tanto impressionava Quadros. De uma dívida externa de 2,655 bilhões de dólares, mais de 1/3, 859 milhões de dólares, teve seus termos renegociados. Foram contratados também, em princípio, empréstimos condicionais num valor superior a 650 milhões de dólares, graças ao aval conferido pelo FMI à política creditícia austera do programa de estabilização que se propunha reequilibrar as contas externas do Brasil. De fato, o fundo impressionara-se favoravelmente com a pronta liberalização cambial instituída logo após a posse do presidente pela Instrução nº 204 da Sumoc, que significava o sistema vigente desde 1953.

Na verdade, as renegociações de 1961 apenas promoveram um alívio temporário, adiando a crise de liquidez do balanço de pagamentos por mais um ou dois anos. Apesar do retorno europeu à completa conversibilidade em 1959, 15 anos após Bretton Woods, no período de 1960 a 1963 28% das receitas de exportações brasileiras provinham ainda de áreas de moedas inconversíveis. As exportações de café representavam ainda mais da metade (52% em média) das receitas totais de exportação no período de 1961 a 1963. Nesses três anos, três de cada quatro dólares obtidos na exportação dependiam de cinco produtos: café, cacau, algodão, açúcar e minério de ferro. Para estes produtos, uma desvalorização cambial possuía efeito limitado em termos de elevar a receita total em dólares.

É interessante ver o tratamento que mereceram as diversas reformas nas reuniões do conselho, e a esse respeito uma das atas mais ricas é a referente à 965ª reunião, de 13 de março de 1961. O ministro da Fazenda, Clemente Mariani, abriu a sessão ponderando que “dado o déficit orçamentário e as perspectivas de enorme deficiência de caixa do Banco do Brasil, torna-se urgente a modificação do sistema cambial” e leu o projeto da Instrução nº 204, que permitia quaisquer operações de câmbio para a importação de mercadorias pelo mercado de taxa livre, abolindo assim o sistema instaurado pela Instrução nº 70, de outubro de 1953. O diretor da Carteira de Câmbio expôs a “gravidade da posição do nosso balanço de pagamentos... resultante da imoderação de gastos e compromissos que caracterizaram a política econômica, financeira e cambial do governo anterior” num longo parecer que justificava a adoção da reforma cambial, “já excessivamente adiada”, na opinião do ministro da Fazenda. Este acrescentou que a situação extremamente séria do balanço de pagamentos desaconselhava o reinício dos leilões da categoria geral (ou segunda categoria), pois a escassez de divisas certamente iria provocar violenta alta dos ágios, provavelmente mais forte que a alta do dólar no mercado livre. E como o governo teria de igualar o valor do cruzeiro em ambos os mercados, seguia-se que seria preferível pôr termo aos leilões, dando assim um passo decisivo na reforma cambial. O sistema de leilões cambiais, que vigorara por oito anos e chegara a representar em média, no período de 1955 a 1960, cerca de 80% da receita fiscal do governo, graças à conta de ágios e bonificações, foi então extinto, e uma desvalorização de 100% foi decidida para o cruzeiro, não sem que “antes de divulgado o ato do conselho” fosse enviado um telegrama, consultando o FMI quanto ao acerto da medida.

O ministro da Fazenda fez uma veemente e articulada defesa da Instrução nº 204 perante a Câmara dos Deputados em 19 de abril de 1961, tratando da reforma cambial no contexto da situação financeira geral do país. A exposição teve o mérito de focar a questão em torno de um dos temas centrais — até o presente — do debate macroeconômico no país: a relação entre o desequilíbrio financeiro do setor público e o desequilíbrio do balanço de pagamentos.

Celso Furtado, anos depois, em sua análise do modelo brasileiro, assim interpretou o significado da Instrução n º 204 da Sumoc: “o setor público teve nesse período (1961-1967) responsabilidade fundamental, tanto na redução do nível de emprego, quanto no aumento da pressão inflacionária. O ponto de partida desse processo parece estar na reforma cambial de 1961, a qual provocou fundo desequilíbrio, que somente será eliminado anos depois, mediante progressivas reformas fiscais. O salto para alcançar a ‘verdade cambial’, dada pelo presidente Quadros sem as precauções necessárias, acarretou um desequilíbrio no esquema de financiamento do setor público, cujas conseqüências não foram percebidas na época. No triênio 1958-1960, o saldo de ágios havia representado para o governo federal uma fonte de reservas tão importante quanto o imposto de renda, ou seja, cerca de 1/3 da renda tributária da União. Sua eliminação provocou, em 1961, uma queda em termos reais de 15% na receita da União (tributária mais saldo de ágios). Em 1964 a União ainda não havia recuperado o nível da receita (não consideradas as autarquias) de 1960. Essa situação forçou o governo federal a reduzir os investimentos públicos (entre 1960 e 1963 a participação dos investimentos do governo no investimento total declinou de 27,1 para 23,3%) e a apelar ainda mais para a inflação. Com efeito, o déficit do setor público (despesa total menos receita corrente), que entre 1956-1960 representara em média 0,7% do Produto Interno Bruto (PIB), subira a 4% no período 1961-1964. A isso devem-se adicionar as dificuldades que o governo enfrentou para obter financiamentos externos, na fase final desse período. Esses fatores não podem ser ignorados na explicação da conjuntura que se forma a partir de 1961, e que é em grande parte responsável pelo colapso do crescimento da produção industrial, cuja taxa média anual declina de 11% em 1956-1961, para zero no período 1962-1965. O tema ainda hoje se presta a uma ampla e, por todos os títulos, legítima controvérsia.

A renúncia de Quadros alterou significativamente a situação. A crise política que se seguiu, “resolvida” temporariamente com a adoção do parlamentarismo, assinalou o fim do experimento ortodoxo em curso. No último trimestre de 1961 ocorreu uma substancial elevação do déficit governamental (as despesas, no ano, previstas em 302 milhões de cruzeiros, chegaram a 420 milhões). A taxa de câmbio permaneceu inalterada até maio de 1962, sobrevalorizando o cruzeiro em cerca de 30%. Em parte conseqüência deste fato, as receitas totais de exportações declinaram de 1,405 bilhão de dólares em 1961 para 1,205 bilhão em 1962. Dada a redução dos empréstimos e financiamentos (de 417 para 317 milhões de dólares), o déficit global do balanço de pagamentos chegou a quase 350 milhões de dólares. A taxa de inflação em 1962 superou os 50% contra cerca de 35% em 1961. O déficit do governo chegou a 215 milhões de cruzeiros em 1962, mais de 40% da receita total e cerca de 3% do PIB.

A política econômica dos sucessivos gabinetes parlamentaristas (Tancredo Neves, Francisco de Paula Brochado da Rocha, Hermes Lima) era na verdade uma política passiva, incapaz de coordenar decisões e fixar diretrizes e objetivos. Celso Furtado, que ocupou o cargo de ministro extraordinário para o Planejamento de fins de 1962 ao segundo trimestre de 1963, colocou esta questão em termos dramáticos em depoimento histórico: “O governo Goulart, a rigor, nunca existiu. Essa é que é a pura realidade. Foi demasiadamente contestado pelo sistema de poder no Brasil, seja pelos setores privados, seja pelos setores militares. [Goulart] nunca conseguiu sair de uma situação de transitoriedade. No começo, sua luta foi fundamentalmente para restabelecer o poder do presidente e, em seguida, foi absorvido pelo problema sucessório... Repito, o governo Jango nunca existiu. Ele não pode ser comparado com um governo normal. Nunca dispôs de suficiente poder. Na verdade, durante quase todo o seu governo [Goulart] foi uma espécie de candidato a alguma coisa e não propriamente um presidente.”

A bem da verdade, houve um esforço sério no sentido de lidar com a situação econômica em rápida deterioração e de demonstrar à comunidade financeira internacional e ao governo norte-americano, em particular, que havia um programa de governo a ser implementado tão logo Goulart recebesse no plebiscito de janeiro de 1963 os poderes presidenciais que a Constituição de 1946 lhe outorgava. Este esforço se consubstanciou no Plano Trienal (1963-1965) elaborado por Furtado em fins de 1962 e efetivamente implementado nos primeiros trimestres de 1963, com conseqüências que se vêm prestando a uma ampla e fecunda controvérsia.

A Sumoc, através do chefe de seu departamento econômico, teve uma ativa participação na elaboração da parte monetária do Plano Trienal, que estabeleceu que o crédito ao setor privado deveria crescer em montante correspondente à elevação do nível de preços adicionados ao aumento do produto.

No segundo trimestre de 1963, contudo, o Plano Trienal havia perdido qualquer vestígio de apoio político e empresarial. A influência da Sumoc praticamente desapareceu. Com efeito, Otávio Gouveia de Bulhões deixou a diretoria executiva da Sumoc quando terminou o experimento parlamentarista em janeiro de 1963. Em maio e junho de 1963 Celso Furtado e Francisco Clementino de San Tiago Dantas deixaram respectivamente os ministérios do Planejamento e da Fazenda. A partir dessas datas e apesar dos esforços de Otávio Dias Carneiro como diretor executivo, a Sumoc refletiu a crise decisória que marcaria os últimos meses da administração Goulart, devido a conflitos políticos, decididos com a intervenção militar de março de 1964.

A inacabada transição para um banco central

O governo Humberto Castelo Branco marcou a volta ao poder dos grupos de técnicos desde a década de 1940 ligados institucionalmente à Sumoc. Foi este grupo que elaborou, entre outras, as duas leis básicas que estabeleceram os novos alicerces institucionais do sistema financeiro nacional: A Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, conhecida como a “Reforma Bancária”, e a Lei nº 4.728, de 14 de julho de 1965, conhecida como a “Lei do Mercado de Capitais”.

A primeira delas, em seu artigo primeiro, reza: “O Sistema Financeiro Nacional, estruturado e regulado pela presente lei, será constituído: I — do Conselho Monetário Nacional, II — do Banco Central do Brasil, III — do Banco do Brasil, IV — do BNDE e das demais instituições financeiras públicas e privadas.”

Representaram esta lei e a criação formal do Banco Central do Brasil (por conseguinte a “extinção” da Sumoc) a efetiva instituição de um banco central nos moldes clássicos, cujo advento desejara preparar o criador da Sumoc 20 anos antes? A resposta é: ainda não. Continuamos com um banco central misto. Não por razões teóricas, mas pelo caráter “histórico” das relações entre o Banco do Brasil e a antiga Sumoc, 20 anos depois transformada em banco central.

Na verdade, com a criação do Banco Central e a transferência para suas contas do passivo das reservas compulsórias dos bancos comerciais, o Banco do Brasil perdeu uma importante fonte de recursos. Para compensar esta perda, recebeu um “empréstimo” de igual valor e maturidade indefinida, a uma taxa de juros simbólica, de 1% ao ano. Devido à sua vasta rede de agências, o Banco do Brasil foi designado como órgão executor das determinações do Banco Central. Uma conta especial, que se tornaria famosa com o correr do tempo, a “conta de movimento”, foi criada para o registro das transações entre as duas instituições. A conta deveria teoricamente ser “zerada” semanalmente com o pagamento de 1% de juros sobre o saldo. Isto, na verdade, nunca ocorreu. A conta de movimento ajustou-se sempre passivamente à transferência de recursos para o Banco do Brasil, tal como requerida para que este cumprisse as metas de empréstimos estabelecidas pelo governo através do Conselho Monetário. Em 31 de dezembro de 1981, o valor da conta de movimento era igual ao da base monetária, cerca de 50% do total dos meios de pagamentos. Figurando no ativo do Banco Central e no passivo do Banco do Brasil, a conta de movimento desaparece quando se apresenta o balancete consolidado das autoridades monetárias, que incluem Banco Central e Banco do Brasil.

Continuamos portanto, após quase quatro décadas de preparação para o advento de um banco central de estilo clássico, com um banco central misto (e é importante que se diga que há argumentos em seu favor). Na verdade, como nota Casimiro Ribeiro: “Jamais tivemos outra coisa em nossa história monetária. Não há exemplo, no mundo, de país que tenha levado tão longo tempo para criar seu Banco Central, muito menos que tenha deixado a obra inacabada.”

Na verdade, criou-se no Brasil um banco central que, estranhamente, passou a exercer, juntamente com suas funções típicas de autoridade monetária, atividades típicas de fomento. Em mais de um sentido, o projeto original da Sumoc, de fevereiro de 1945, destinado a “preparar o advento do Banco Central do Brasil”, não se conseguiu implementar cabalmente, passadas quase quatro décadas. O tema se presta a amplas e legítimas controvérsias e interpretações — econômicas e políticas —, que extravasam de muito o âmbito de um verbete.

Pedro Malan

colaboração especial

FONTES: BANCO DO BRASIL. Relatórios; BULHÕES, O. Margem; ENTREV. RIBEIRO, A.; FONSECA, H. Instituições; FONSECA, H. Sumoc; LAGO, P. Sumoc; MALAN, P. Relações; RIBEIRO, A. Estrutura; SIMONSEN, M. Controle; SOCHACKZEVSKI, A. Financial; SUPERINTENDÊNCIA DA MOEDA E DO CRÉDITO. Relatórios.